Transposição parcial da Diretiva (UE) 2023/2413 (RED III)

A ZERO – Associação Sistema Terrestre Sustentável, com base na consulta dos documentos disponibilizados no portal Consultalex, vem por este meio apresentar o seu parecer relativo às Metas nacionais para energias renováveis e transposição parcial da Diretiva (UE) 2023/2413 (RED III).

Notas Introdutórias

A Diretiva (EU) 2023/2413 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de outubro de 2023 (conhecida como RED III), reforça o quadro jurídico europeu para a promoção da energia proveniente de fontes renováveis, elevando a meta vinculativa da União para pelo menos 42,5 % do consumo final bruto de energia até 2030, com um nível indicativo de 45 %.

O Regulamento (EU) 2018/1999, que estabelece o regime de governação da União da Energia e da Ação Climática, impõe aos Estados-Membros a elaboração de Planos Nacionais de Energia e Clima (PNEC) e relatórios bienais de progresso, garantindo mecanismos de correção de trajetória quando as metas nacionais ou coletivas não são cumpridas (artigos 17.º e 34.º).

A proposta de Decreto-Lei DL_XXV_2025 (doravante, o “Decreto-Lei” ou “D.L.”), atualmente em fase de discussão pública, materializa a transição energética e a descarbonização da economia portuguesa, assumindo um papel central na estratégia nacional e da União Europeia para o combate às alterações climáticas. Este projeto legislativo procede à transposição parcial da Diretiva (UE) 2023/2413 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de outubro de 2023, vulgarmente conhecida como RED III. A Diretiva RED III introduz alterações substanciais à Diretiva (UE) 2018/2001 (RED II), ao Regulamento (UE) 2018/1999 e à Diretiva 98/70/CE, visando reforçar o quadro normativo para a promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis.

A proposta de Decreto-Lei visa estabelecer as metas nacionais para a incorporação de energias renováveis e os mecanismos necessários à sua implementação e monitorização. O documento preambular sublinha o alinhamento de Portugal com os compromissos internacionais e o Programa do XXV Governo Constitucional, nomeadamente através da revisão do Plano Nacional de Energia e Clima (PNEC 2030), que estabelece um aumento significativo na utilização de energias renováveis e a meta de redução das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) em 55%, face aos níveis de 2005.

O âmbito do Decreto-Lei abrange, especificamente, o estabelecimento de metas nacionais, os critérios de sustentabilidade e de redução de emissões de GEE para biocombustíveis, biolíquidos, combustíveis biomássicos, combustíveis renováveis de origem não biológica (RNBO) e combustíveis de carbono reciclado (CCR), e a definição de mecanismos para a emissão de garantias de origem.

Tendo em conta o que foi mencionado e os documentos disponibilizados na plataforma Consultalex, iremos tecer alguns comentários relativos ao projeto de Decreto-Lei de transposição da RED III e metas de energias renováveis:

Secção I – Metas

Ponto 1 – Meta Global de Eletricidade Renovável (2030)

Portugal submeteu em 2024 o seu PNEC 2030 revisto, onde fixa a meta de 51 % de energia renovável no consumo final bruto em 2030, em coerência com os objetivos de neutralidade climática nacional até 2045 e com o princípio da não-regressão climática consagrado na Lei de Bases do Clima (Lei n.º 98/2021).

O projeto de Decreto-Lei XXV/2025, em discussão pública, transpõe parcialmente a RED III, estabelecendo metas nacionais e setoriais e criando instrumentos administrativos e contabilísticos (garantias de origem, títulos TdB/TdC/TdE). Contudo, reduz a meta global para 49 % e não prevê mecanismos nacionais de correção de políticas em caso de incumprimento das metas intercalares, o que suscita sérias preocupações jurídicas e de coerência estratégica.

A RED III estabelece uma meta global vinculativa de, pelo menos, 42,5% de energia de fontes renováveis no consumo final bruto de energia da União até 2030, com a aspiração de atingir coletivamente 45%.

Em contraste, o DL_XXV_2025 fixa a meta nacional de utilização de energia proveniente de fontes renováveis no consumo final bruto de energia em, pelo menos, 49% em 2030 (Artigo 3.º, n.º 1).

Esta meta de 49%, embora deva ser alterada para se conformar com o PNEC, representa um compromisso reforçado por parte de Portugal. É 7,5 pontos percentuais (p.p.) superior ao mínimo vinculativo da UE (42,5%) e 4 p.p. superior à meta aspiracional (45%). Esta ambição subjacente indica que Portugal está a encarar a transposição da RED III não apenas como um exercício de conformidade legal, mas como uma oportunidade estratégica para acelerar a descarbonização e garantir a competitividade da economia. Para alcançar esta meta elevada, será indispensável a concretização bem-sucedida das novas regras de licenciamento acelerado.

O artigo 3.º do projeto fixa a quota nacional de 49 % de renováveis em 2030, com metas intercalares de 40 % em 2025 e 44 % em 2028.
Este valor é inferior à meta de 51 % constante do PNEC 2030, oficialmente comunicado à Comissão Europeia.

• Esta redução representa uma regressão face ao planeamento nacional aprovado, violando o artigo 4.º, n.º 2 da Lei de Bases do Clima, que proíbe políticas regressivas em matéria ambiental e climática.

• É também inconsistente com a fórmula europeia de repartição de esforços do anexo II do Regulamento (UE) 2018/1999, segundo a qual a contribuição nacional de Portugal deveria situar-se entre 50 % e 52 %.

• Ao descer a meta para 49 %, o Governo fragiliza a coerência jurídica interna e reduz a credibilidade internacional de Portugal no cumprimento das metas climáticas da UE.

Ponto 2 – Metas Indicativas e Tecnologias Inovadoras

O Decreto-Lei define, ainda, metas indicativas intermédias para o consumo final bruto de energia: 40% em 2025 e 44% a partir de 1 de janeiro de 2028 (Artigo 3.º, n.º 2).

No que se refere à inovação tecnológica, o D.L. fixa uma quota mínima de 5% para a integração de tecnologias inovadoras de energias renováveis na capacidade instalada até 2030 (Artigo 3.º, n.º 3). Esta disposição constitui uma transposição literal do requisito da RED III, que visa promover a investigação e o desenvolvimento e manter a liderança da União em tecnologias de energias renováveis inovadoras.

Ponto 3 – Metas Setoriais a salientar

• Edifícios: O D.L. estabelece uma meta indicativa de 75% para a quota de energia de origem renovável a utilizar nos edifícios até 2030 (Artigo 5.º, n.º 1). Este valor contrasta significativamente com a meta indicativa da UE de 49% para o setor dos edifícios. Este foco reforçado (75%) sugere que Portugal considera o setor da construção — abrangendo autoconsumo, bombas de calor e sistemas de aquecimento e arrefecimento (H&A) — como um dos principais eixos para o crescimento renovável.
• Hidrogénio Renovável (RNBO) na Indústria: O D.L. transpõe literalmente a meta da UE, exigindo que o contributo dos combustíveis RNBO inclua, no mínimo, 42% de hidrogénio renovável até 2030 e 60% até 2035 (Artigo 6.º, n.º 4).

Tabela 1: Metas Nacionais de Energia Renovável: Comparação DL_XXV_2025 vs. Diretiva RED III

Secção II – Edifícios, Indústria e Aquecimento e Arrefecimento

Ponto 1 – Meta indicativa de 75% de energia renovável nos edifícios até 2030

É positiva a definição de uma meta indicativa de 75% de energia renovável nos edifícios até 2030, embora isso represente uma redução da ambição presente no Plano Nacional de Energia e Clima (PNEC 2030) em que a meta indicativa é de 80%, alinhada com as tendências nacionais e esforços de descarbonização dos edifícios. No entanto, considera-se essencial clarificar e reforçar alguns pontos para garantir a efetiva concretização desta meta.

Em primeiro lugar, é fundamental que a energia renovável produzida de forma descentralizada seja claramente priorizada face à energia renovável proveniente das redes, principalmente de forma a incentivar a geração descentralizada e o envolvimento direto dos cidadãos e comunidades de energia.
Esta priorização deve traduzir-se em mecanismos de apoio e simplificação administrativa para a instalação de sistemas fotovoltaicos, solar térmico, bombas de calor e outras tecnologias de produção renovável nos edifícios e nas suas proximidades.

Além disso, deve evitar-se a confusão entre autoconsumo coletivo e comunidades de energia renovável (CER), garantindo que esta última mantenha a sua dimensão participativa, de governação local e partilha de benefícios, conforme definido na legislação europeia.

A ZERO entende que a RED III solicita aos Estados Membros a promoção da cooperação entre órgãos de poder local e comunidades. Aparentemente, o DL menciona campanhas/informação, mas não concretiza medidas e procedimentos de cooperação entre autarquias e as comunidades de energia que fomentem o papel do poder local na promoção de comunidades de energia.

Ponto 2 – Calor e frio residuais

A possibilidade de contabilizar calor e frio residuais até ao limite de 20% pode contribuir para a eficiência energética global, mas deve ser claramente limitada a sistemas comprovadamente eficientes e associados a uma redução efetiva das emissões.
A contabilização automática, sem verificação de adicionalidade e sustentabilidade, pode distorcer os resultados e criar incentivos a soluções menos alinhadas com a neutralidade carbónica.

Recomenda-se, portanto, que:

• Seja exigida monitorização e certificação de origem do calor/frio residual contabilizado;
• A aplicação do aumento de 50% da meta indicativa (n.º 3) só ocorra mediante comprovação de ganhos ambientais efetivos.

Ponto 3 – Medidas e Incentivos

A ZERO considera positiva a intenção de criar medidas e incentivos por portaria para promover tecnologias de aquecimento e arrefecimento renováveis e inteligentes.  Contudo, deve ser assegurado que:

• As medidas sejam socialmente justas e inclusivas, permitindo o acesso de famílias com baixos rendimentos a soluções renováveis através de programas de apoio e/ou diferentes modelos de negócios;
• Os incentivos priorizem soluções de baixo impacto ambiental, como bombas de calor de elevada eficiência.
• A portaria inclua metas específicas para o setor residencial e para o edificado público, assegurando uma transição equitativa.

Ponto 4 – Integração da energia renovável no aquecimento e arrefecimento

A meta proposta, 46% de energia renovável no aquecimento e arrefecimento a partir de 2025 e 63% a partir de 2029, é ambiciosa e bem alinhada com os compromissos do país.  Para o seu cumprimento, a ZERO destaca os seguintes pontos:

• É essencial um Plano local de aquecimento e arrefecimento, para avaliar o potencial de aumento da eficiência energética, com metas de instalação, formação profissional e incentivos claros;
• É crucial que a promoção de biogás e biometano não se traduza em incentivos ao prolongamento de sistemas fósseis.
• As metas e medidas devem estar articuladas com a Estratégia Nacional de Longo Prazo para o Combate à Pobreza Energética 2023-2050, garantindo que nenhum agregado seja deixado para trás na transição.

Seção III – Setor dos Transportes e os Mecanismos de Títulos

O Decreto-Lei estabelece metas de incorporação específicas para o setor dos transportes, optando por uma meta expressa em energia. A meta nacional é de pelo menos 29% de energia renovável no consumo final do setor em 2030 (Artigo 8.º, n.º 1), sendo esta uma opção permitida pela RED III como alternativa à meta de redução da intensidade de GEE.

O D.L. reforça a ambição setorial através de metas para a incorporação de biocombustíveis avançados e RNBO: em 2030, a quota combinada deve ser de, pelo menos, 7,5%, dos quais 1,2 p.p. devem ser RNBO (Artigo 8.º, n.º 2, b)).

No transporte rodoviário, a meta de incorporação total é de 28% a partir de 2030 (19% em 2027), com uma sub-contribuição mínima de 15% para avançados/RFNBOs (1.2 p.p. RFNBO mínimo). No entender da ZERO a redução de emissões do transporte rodoviário deve ser realizada através da eletrificação, racionalização do sistema de mobilidade rodoviária e articulação com o modo ferroviário, pelo que a fixação de sub-contribuições mínimas para biocombustíveis avançados ou para combustíveis renováveis de origem não biológica acima daquilo que está previsto na diretiva, deve ser eliminada por representar uma barreira adicional ao processo de eletrificação dos transportes rodoviários, uma maior pressão sobre os recursos naturais e à adoção em maior escala e a preços razoáveis de alternativas aos combustíveis fósseis pelos setores da aviação e do transporte marítimo . 

Para garantir o cumprimento destas metas pelos fornecedores de combustíveis, o Decreto-Lei cria um sistema complexo e detalhado de títulos transacionáveis: Títulos de Biocombustível (TdB), Títulos de Baixo Carbono (TdC) e Títulos de Eletricidade Renovável (TdE) (Artigos 14.º-18.º).

Um aspeto crucial na contabilização é a utilização de bonificações e multiplicadores (Artigo 12.º) :

• Biocombustíveis Avançados e Biogás RNBO: Contados com o dobro do seu teor energético (2x).
• Eletricidade Renovável (EV): Contada com quatro vezes (4x) o seu teor energético para veículos rodoviários e 1,5 vezes (1,5x) para transporte ferroviário (Artigo 12.º, n.º 2, b)).
• Biocombustíveis Avançados e RFNBO (Aéreo/Marítimo): Contados com 1,2x e 1,5x, respetivamente (Artigo 12.º, n.º 2, c)).

O multiplicador de 4x para a eletricidade renovável no transporte rodoviário (TdE) é um driver de mercado potente. Uma tonelada equivalente de petróleo (tep) de eletricidade renovável contabilizada para o setor rodoviário gera 4 TdE. O mecanismo visa acelerar a eletrificação como forma prioritária de descarbonização do transporte rodoviário, mas a sua aplicação implica um risco de marginalização de outras rotas de descarbonização necessárias para setores de difícil eletrificação.

O sistema de títulos confere a responsabilidade da emissão à Entidade Nacional para o Setor Energético (ENSE, E. P. E.) e exige que o cumprimento das metas seja comprovado pela apresentação da respetiva quantidade de títulos (Artigo 9.º, n.º 2; Artigo 14.º, n.º 1).

Em relação ao setor rodoviário há um aspeto que é preocupante, que se prende com a meta de incorporação de biocombustíveis avançados, na medida em que entre as matérias-primas da Parte A do Anexo I, constata-se a existência de determinado tipo de matérias-primas cuja disponibilidade poderá não ser suficiente para a procura, podendo como tal promover cenários de suspeita de fraude, nomeadamente no que concerne aos efluentes oriundos da indústria da palma, e um acréscimo na pressão sobre a floresta com a utilização de biomassa florestal e outro material lenhocelulósico. É claro que com o presente D.L., assiste-se a uma tentativa de desvio da biomassa das centrais dedicadas para a produção de biocombustíveis, mas pela leitura que é feita e as derrogações prevista, não há qualquer garantia de que o presente D.L.  não vá colocar mais pressão nas florestas portuguesas, contribuindo para a diminuição do papel de sequestro de carbono das mesmas.

Seção IV – Mecanismos de Transparência e Contabilização 

O Decreto-Lei procede a uma transposição essencialmente literal dos requisitos da RED III relativos à rastreabilidade, certificação e transparência, reforçando a fiscalização ao longo das cadeias de valor.

Ponto 1 – Reforço das Garantias de Origem (GO)

As Garantias de Origem (GO) são alargadas para cobrir um leque mais vasto de produtos energéticos, nomeadamente para assegurar a rastreabilidade e a transparência. O D.L. transpõe o requisito da RED III de alargar a emissão de GO para:

• Gases de origem renovável e gases de baixo teor de carbono (Artigo 46.º, n.º 1 e 2).
• Energia proveniente de cogeração de elevada eficiência.

Para os gases de baixo teor de carbono, a GO é concedida se for comprovada uma redução mínima de 70% das emissões de GEE (Artigo 46.º, n.º 2), o que reflete a ambição da UE na descarbonização do gás.

O D.L. mantém a restrição de que os produtores que beneficiam de um regime remuneratório bonificado (subsidiação) não podem transacionar as GO separadamente, exceto em casos específicos que demonstrem um “ganho para os Sistemas Energéticos Nacionais” (Artigo 46.º, n.º 6 e 7). Nestes casos, as GO são entregues à Direção-Geral de Energia e Geologia (DGEG), que pode transacioná-las através de um mecanismo de leilão competitivo, revertendo os resultados para deduzir os sobrecustos do Sistema Elétrico Nacional (SEN) (Artigo 46.º, n.º 10).

Ponto 2 – Sistema de Sustentabilidade e Rastreabilidade

O Decreto-Lei estabelece que a verificação do cumprimento dos critérios de sustentabilidade e de redução de GEE será coordenada pelo Laboratório Nacional de Energia e Geologia, I. P. (LNEG, I. P.), designado como Entidade Coordenadora do Cumprimento dos Critérios de Sustentabilidade (ECS) (Artigo 40.º).

A ECS é responsável pelo registo dos operadores económicos, pela verificação de sustentabilidade e pela comunicação à ENSE (Artigo 40.º) para emissão dos títulos. Este papel central na fiscalização e certificação visa garantir a coerência nacional na aplicação dos complexos critérios da RED III.

A comprovação do cumprimento dos critérios de GEE e sustentabilidade para biocombustíveis, biolíquidos, combustíveis biomássicos e CCR deve ser efetuada exclusivamente por certificação emitida ao abrigo de um regime voluntário nacional ou internacional reconhecido pela Comissão Europeia (Artigo 41.º, n.º 5 e 6).

O controlo da rastreabilidade é assegurado pelo método de balanço de massas (Artigo 39.º), uma exigência técnica complexa que permite misturar lotes de matérias-primas com diferentes características de sustentabilidade, desde que a informação sobre essas características seja associada e rastreada.

Para garantir a transparência a nível europeu, os operadores económicos são obrigados a introduzir todas as informações pertinentes (transações, características de sustentabilidade e emissões de GEE ao longo do ciclo de vida) na base de dados da União Europeia, até que o Balcão Único da Energia esteja totalmente operacional e ligado à mesma (Artigo 20.º, n.º 3).

Contudo, uma vez mais fica a dúvida sobre a fiabilidade de um sistema baseado num regime voluntário, o qual exige um esforço de fiscalização e um sistema de rastreabilidade que esteja à altura, algo que até hoje não permitiu afastar as suspeições de fraude no setor.

Ponto 3 – Critérios de sustentabilidade

O D.L. estabelece critérios de redução de GEE para biocombustíveis, biolíquidos e combustíveis biomássicos que variam em função da data de entrada em funcionamento da instalação, atingindo 65% para instalações novas no setor dos transportes (após 1 de janeiro de 2021) [Art. 36.º 1 c)].

Para os combustíveis biomássicos utilizados na produção de eletricidade, aquecimento e arrefecimento, a redução exigida é de 80% para instalações que entraram em funcionamento após 20 de novembro de 2023 [Art. 36.º 2 b)]. Os RFNBOs e os combustíveis de carbono reciclado estão sujeitos a um requisito de redução mínima de GEE de 70% para serem considerados elegíveis.

O D.L. transpõe a obrigação de certificação por auditoria independente e regimes voluntários (nacionais ou internacionais) reconhecidos pela Comissão. Para mitigar o encargo em pequenas instalações, é prevista a criação de um Regime Nacional de Verificação Simplificado para combustíveis biomássicos sólidos (7.5 MW a 20 MW).

A dúvida que fica prende-se com as centrais de biomassa, que na maioria das situações têm potências de injeção na rede inferiores a 20 MW, e que como é sabido têm estado envoltas em suspeitas de irregularidade quanto às matérias-primas utilizadas.

Ponto 4 – Rastreabilidade e Fiscalização

A rastreabilidade é assegurada através de obrigações de reporte mensal de todos os operadores da cadeia de valor (produtores, importadores, fornecedores) no Balcão Único da Energia. Este reporte detalhado (lotes, quantidades, origens, GEE) é essencial para prevenir a dupla contagem e garantir o cumprimento dos critérios de sustentabilidade.

O DL reconhece a necessidade de ligação do Balcão Único da Energia à Base de Dados da União (Art. 31.º-A da Diretiva) para rastreabilidade, sendo os operadores obrigados a introduzir informações pertinentes na base de dados da UE até que a ligação esteja operacional.

O sistema de Garantias de Origem (GO), emitido pela EEGO, foi alargado para incluir eletricidade, aquecimento/arrefecimento, gases de origem renovável e gases de baixo teor de carbono. Esta ampliação demonstra que Portugal está a preparar o quadro regulamentar para o futuro mercado de gases descarbonizados, reconhecendo a rastreabilidade necessária para todas as fontes de baixo carbono.

Seção V – Biomassa

Ponto 1 –  A utilização de biomassa em Cascata 

 A Diretiva RED III introduziu um reforço do regime de sustentabilidade, nomeadamente ao nível da bioenergia, através da formalização do Princípio da Utilização em Cascata da Biomassa. A forma como a proposta DL_XXV_2025 transpõe este princípio e as suas restrições é um ponto central desta análise, na medida em que tem sido um aspeto fulcral das posições públicas da ZERO.

O Princípio da Utilização em Cascata da biomassa está definido na proposta de D.L., priorizando os usos materiais da biomassa antes da sua valorização energética (presente no Art. 2.º). A hierarquia estabelecida segue rigorosamente a ordem europeia: produtos de madeira, prolongamento de vida útil, reutilização, reciclagem, bioenergia e, por último, eliminação) (presente no Art. 2.º, vv)).

A proposta de D.L. estabelece o Princípio da Utilização em Cascata (presente no Artigo 34.º, n.º 1 e Artigo 2.º, vv)), definindo uma hierarquia de prioridade para os usos da biomassa, do maior para o menor valor:

1. i) Produção de produtos de madeira;
2. ii) Prolongamento da vida útil desses produtos;

iii) Reutilização;

1. iv) Reciclagem;
2. v) Produção de energia (bioenergia);
3. vi) Eliminação final (disposição).

Esta hierarquia reflete o objetivo da RED III de maximizar o valor económico e ambiental da biomassa lenhosa, priorizando o seu uso material (armazenamento de carbono a longo prazo) sobre a queima para energia (libertação imediata de carbono).

No entanto, no articulado surge um conflito no domínio da bioenergia e da gestão florestal, um ponto-chave nas preocupações da ZERO.

Apesar da proposta de D.L. alinhar o país com a exigência da RED III de aplicar o Princípio da Utilização em Cascata, proibindo o apoio à queima de madeira de alto valor (rolaria, cepos e raízes) e de centrais exclusivamente elétricas, o documento introduz uma flexibilidade que pode ser utilizada em detrimento da valorização da biomassa.

A proposta de D.L. permite que o Governo, mediante portaria e notificação à Comissão, derrogue o Princípio da Utilização em Cascata (presente no Artigo 34.º, n.º 4) em duas situações principais:

Situação 1: Para garantir a segurança do aprovisionamento energético;

Situação 2: Sempre que a indústria local seja incapaz, em termos quantitativos ou técnicos, de utilizar a biomassa florestal para um valor acrescentado mais elevado do que a produção de energia.

A permissão para o Governo derrogar o Princípio da Cascata por motivos de “segurança do aprovisionamento energético” ou falha do mercado local (presente no Artigo 34.º, n.º 4) cria uma “brecha” legal. Este mecanismo, embora necessário para a gestão de crises, enfraquece a exigência da ZERO de queimar “única e exclusivamente resíduos”  e pode ser invocado para justificar a utilização de biomassa lenhosa primária ou de maior valor económico, se houver um alegado défice na capacidade de produção de eletricidade renovável (solar/eólica), de forma algo discricionária, quando é sabido que o contributo da produção de energia por parte das centrais de biomassa dedicada é cerca de 10% da produção nacional. Esta situação de exceção deixa em aberto uma porta para a manutenção da queima insustentável em centrais de biomassa dedicadas, após o período de vigência dos contratos com tarifa bonificada em vigor.

Estas cláusulas de derrogação, embora presentes na Diretiva RED III, representam uma vulnerabilidade estratégica na transposição nacional, e podem ser utilizadas para permitir a queima de materiais que, na perspetiva ambiental, deveriam ter um uso material, enfraquecendo assim a adesão rigorosa ao princípio da cascata por parte da indústria. O uso destas exceções, se não for restrita e temporária, pode comprometer a sustentabilidade a longo prazo do setor florestal, uma preocupação central da ZERO.

A ZERO exige o fim dos subsídios à biomassa residual primária e a queima apenas de verdadeiros resíduos, cumprindo o Princípio da Utilização em Cascata.

Ponto 2 – Financiamento público à queima de biomassa

Em linha com o espírito da RED III e as exigências que têm sido apresentadas publicamente pela ZERO, a proposta de D.L. proíbe explicitamente a concessão de apoios financeiros públicos que se destinem especificamente à produção de energia a partir de:

1. Biomassa contida em resíduos sólidos urbanos não separados seletivamente.
2. Toros para serrar, madeira para folhear rolaria para fins industriais, e outros painéis, cepos e raízes (presente no Artigo 34.º, n.º 9, b))
3. Incineração de resíduos não separados seletivamente.

A proibição de apoio a materiais de alto valor (rolaria industrial) e a partes vitais para a saúde do solo (cepos e raízes) é coerente com a posição que vem sendo defendida pela ZERO, que critica a queima de madeira que poderia ser transformada em produtos de maior valor acrescentado. Adicionalmente, a proposta de D.L. proíbe a concessão de apoio financeiro público a instalações dedicadas exclusivamente à produção de eletricidade a partir de biomassa florestal (presente no Artigo 34.º, n.º 14). Esta medida visa eliminar o apoio a centrais menos eficientes (eletricidade pura), incentivando a cogeração de elevada eficiência.

Portugal demonstrou grande ambição na aplicação deste princípio ao nível dos apoios financeiros, introduzindo restrições severas para proteger os recursos florestais e as reservas de carbono. 

A proposta de D.L. proíbe a concessão de qualquer forma de apoio financeiro público a instalações dedicadas exclusivamente à produção de eletricidade a partir de biomassa florestal. Esta é uma restrição mais ampla do que o exigido pela RED III (presente no Art. 3.º 3-D), que visa proteger a indústria florestal nacional da concorrência desleal e garantir que a biomassa é canalizada para usos de maior valor acrescentado (como a cogeração de elevada eficiência).

A proposta de D.L. prevê as únicas exceções à prorrogação de apoios previstos na REDIII, que se restringem a (i) regiões de Plano Territorial de Transição Justa (PTTJ), (ii) instalações com Captura e Armazenamento de CO2 (CCS) acima de 95%, ou (iii) Regiões Ultraperiféricas (RUPs). Dada a estrutura energética nacional, as exceções mais relevantes para Portugal serão as RUPs e o requisito de CCS, limitando estritamente a continuidade do apoio à queima de biomassa para eletricidade em Portugal Continental.

Estas exceções permitem que, a médio e longo prazo, seja possível manter o status quo da queima de biomassa florestal, continuando a agravar o cenário, já de si preocupante.

Ponto 3 – Definição de Biomassa Florestal Residual

É com agrado que a ZERO vê a proposta de definição de Biomassa Florestal Residual, a mesma define «Biomassa florestal residual» ou «BFR», como a fração biodegradável dos produtos e desperdícios resultantes da instalação, gestão e exploração florestal (troncos com diâmetro inferior a 6 cm, cepos, toiças, raízes, folhas, ramos, bicadas e casca). Inclui material lenhoso resultante de cortes fitossanitários e de medidas de gestão integrada de fogos rurais, e do controlo de áreas com invasoras lenhosas, que pela sua dimensão (diâmetro inferior a 6 cm) e/ou grau de deterioração não tenha utilidade para a indústria transformadora. Inclui os sobrantes das indústrias de processamento de frutos secos. Exclui qualquer tipo de estilha de madeira produzida na floresta, proveniente de troncos com diâmetro superior a 6 cm, de material lenhoso que tenha utilidade para a indústria transformadora. Exclui os sobrantes das indústrias transformadoras da madeira e da cortiça, designadamente casca e serrim/serradura, estilha, costaneiras, restos e aparas.

Esta é uma definição que responde às exigências que a ZERO vem defendendo publicamente, terminando com uma lacuna na legislação nacional e que tem permitido que se perpetuasse a queima insustentável de biomassa florestal.

A eficácia da sustentabilidade da bioenergia depende da definição estrita do que constitui biomassa residual. A proposta de D.L. tenta abordar esta questão definindo “Biomassa Florestal Residual” (BFR) no Artigo 2.º, n), excluindo especificamente material lenhoso que “tenha utilidade para a indústria transformadora” ou troncos com diâmetro superior a 6 cm.

No entanto, o Artigo 2.º, n), inclui material lenhoso resultante de “cortes fitossanitários e de medidas de gestão integrada de fogos rurais”. Esta inclusão é criticável, dado que especialistas e ambientalistas já muito argumentaram sobre o assunto, referindo que a madeira proveniente desses cortes não é facilmente distinguível visualmente, e que pode ser usada em indústrias de alto valor (como painéis e aglomerados), transformando-se numa “via verde” para a queima de madeira que a ZERO tem alertado para a necessidade de limitar. 

O cumprimento das restrições de sustentabilidade dependerá integralmente da fiscalização rigorosa pelas entidades, o que, tendo em consideração o histórico e a falta de um efetivo sistema de rastreabilidade fidedigno, é um processo de elevada complexidade e de resultados muito duvidosos.

Ponto 4 – Um mercado livre sem qualquer regulação

Olhando para o articulado, constata-se que, não há um acautelar da utilização sustentável da biomassa florestal. Ainda no Artigo 34.º – Princípio da utilização em Cascata e Sustentabilidade da Biomassa Florestal, no seu ponto 16, refere que “As restrições previstas no presente artigo não prejudicam o normal funcionamento das instalações de produção de eletricidade a partir de biomassa em regime de mercado livre, sem apoio público, porém, o Estado reserva-se o direito de, no futuro, condicionar a continuidade de operação destas instalações por razões de política energética ou ambiental, nos termos da legislação nacional ou comunitária”. Esta é uma situação que de forma alguma salvaguarda de forma efetiva a insustentabilidade na queima de biomassa florestal, deixando a porta aberta a práticas pouco amigas do ambiente e pouco coerentes com a política nacional energética.

Ponto 5 – O Risco Residual e a Necessidade de Definição Operacional da “Madeira de Primeira Qualidade”

Apesar das restrições ao apoio público, o DL reconhece que as entidades privadas podem operar no mercado livre, utilizando biomassa desde que isentas de apoio público e que não gerem direito a garantias de origem renovável (presente no Art. 34.º, n.º 12). Esta disposição significa que o mercado livre não está totalmente proibido de utilizar rolaria ou madeira de alto valor, se assim o entender.   

No entanto, a lei impõe uma penalização estratégica a esta prática: a energia produzida em tais condições não contará para as metas nacionais de fontes renováveis se recorrer a madeira de primeira qualidade (presente no Art. 34.º, n.º 13). Esta cláusula é a peça central para impedir que o consumo insustentável de madeira de alto valor, mesmo que não subsidiado, distorça a contabilização das metas de transição energética de Portugal.   

A eficácia desta cláusula, que representa a resposta final do regulador à preocupação da ZERO, depende da operacionalização da definição de “madeira de primeira qualidade”. Embora o Artigo 2.º defina “Rolaria para fins industriais”, o termo “madeira de primeira qualidade” no Artigo 34.º, n.º 13 precisa de critérios técnicos objetivos e vinculativos, a serem definidos por portaria, para garantir a segurança jurídica e a aplicabilidade da exclusão por parte das autoridades de fiscalização.

Ponto 6 – A provável migração do consumo da produção de eletricidade a partir de biomassa florestal, para a produção de biocombustíveis

De certa forma assiste-se à abertura de uma porta para a produção de biocombustíveis a partir de biomassa florestal. Fica a dúvida se a alegada redução nas centrais de biomassa não seja propositada para alimentar este setor, assim como a possibilidade de promoção de áreas florestais para servir exclusivamente para alimentar o setor dos biocombustíveis.

Ponto 7 – Critérios de Sustentabilidade para a Biomassa Florestal (Art. 33.º): Gestão Florestal Sustentável e USRSS.

Para que os biocombustíveis, biolíquidos e combustíveis biomássicos produzidos a partir de biomassa florestal sejam considerados sustentáveis, devem cumprir um conjunto de critérios de minimização de risco (presente no Art. 33.º). Estes critérios procuram garantir que o sourcing é legal e que a gestão florestal é sustentável a longo prazo, em linha com os compromissos internacionais.   

Os critérios exigem que o país de origem da biomassa possua legislação e sistemas de controlo que assegurem:

– A legalidade das operações de colheita.

– A regeneração da floresta nas zonas de colheita.

– A proteção das áreas designadas para conservação da natureza e biodiversidade (incluindo zonas húmidas, charnecas e turfeiras).

– A colheita deve preservar a qualidade dos solos e da biodiversidade, em conformidade com o Princípio da Utilização em Cascata (presente no Art. 33, n.º1).   

Especificamente, a colheita deve evitar a degradação de florestas primárias e florestas antigas, e deve cumprir os requisitos para a utilização de sistemas de exploração que minimizem os impactos adversos na qualidade do solo, como a compactação, e nas características de biodiversidade (presente no Art. 33, n.º2).   

Em termos de utilização dos solos, à reafectação dos solos e à silvicultura (USRSS), o país de origem deve ser parte do Acordo de Paris e demonstrar que as alterações no stock de carbono relacionadas com a colheita da biomassa são tidas em conta nos seus Contributos Determinados a Nível Nacional (CDN). As emissões do setor USRSS declaradas não podem exceder as remoções (presente no Art. 33, nº4).   

Embora a proposta do DL XXV/2025 estabeleça que a biomassa extraída em Portugal conforme a legislação nacional é considerada como cumprindo estes critérios (presente no Art. 33.º, n.º 5), estudos citados pela ZERO indicam que as florestas portuguesas não têm funcionado consistentemente como sumidouro de carbono, especialmente após grandes incêndios florestais. Se esta evidência persistir, a presunção legal de conformidade pode ser fragilizada, expondo a fileira nacional a um risco de não cumprimento dos critérios de sustentabilidade da RED III.

Ponto 8 – Sistemas de Certificação e Rastreabilidade

A proposta de DL XXV/2025 estabelece que a demonstração do cumprimento dos critérios de sustentabilidade e de redução de GEE para biocombustíveis, biolíquidos e combustíveis biomássicos deve ser efetuada exclusivamente por certificação emitida ao abrigo de um regime voluntário nacional ou internacional reconhecido pela Comissão Europeia (e.g., SBP ou ENplus) (presente no Art. 41, n.º5).   

Para efeitos de verificação, os operadores económicos devem utilizar um método de balanço de massas (presente no Art. 39.º, n.º 1). Este método permite a mistura de lotes de matérias-primas e combustíveis com diferentes características de sustentabilidade, desde que a informação sobre a origem, as características de sustentabilidade e a redução de emissões de GEE seja corretamente ajustada e associada ao produto final. O balanço de massas deve ser auditado para garantir que a rastreabilidade é exata e que cada lote é contabilizado apenas uma vez (presente no Art. 39, n.1, n.3).   

É fundamental que as auditorias independentes certifiquem que os sistemas utilizados são fiáveis e protegidos contra fraudes, assegurando, nomeadamente, que os materiais não foram intencionalmente modificados ou descartados para serem classificados como resíduos ou detritos (presente no Art. 39, n.3). Este aspeto é essencial para mitigar o risco de manipulação da classificação de madeira marginal de alto valor como BFR.  

O D.L. estabelece critérios de redução de GEE para biocombustíveis, biolíquidos e combustíveis biomássicos que variam em função da data de entrada em funcionamento da instalação, atingindo 65% para instalações novas no setor dos transportes (após 1 de janeiro de 2021) (presente no Art. 36.º 1 c)).

Para os combustíveis biomássicos utilizados na produção de eletricidade, aquecimento e arrefecimento, a redução exigida é de 80% para instalações que entraram em funcionamento após 20 de novembro de 2023 (presente no Art. 36.º 2 b)). Os RFNBOs e os combustíveis de carbono reciclado estão sujeitos a um requisito de redução mínima de GEE de 70% para serem considerados elegíveis.

O D.L. transpõe a obrigação de certificação por auditoria independente e regimes voluntários (nacionais ou internacionais) reconhecidos pela Comissão. Para mitigar o encargo em pequenas instalações, é prevista a criação de um Regime Nacional de Verificação Simplificado para combustíveis biomássicos sólidos (7.5 MW a 20 MW).

A dúvida que fica prende-se com as centrais de biomassa, que na maioria das situações têm potências de injeção na rede inferiores a 20 MW, e que como é sabido têm estado envoltas em suspeitas de irregularidade quanto às matérias-primas utilizadas.

Conclusões e sentido do parecer

A proposta de D.L._XXV_2025 é um diploma robusto que procura cumprir e exceder as metas da RED III, alinhando a política nacional com o reforço da ambição climática da UE, embora as suas metas devam ser alinhadas por aquelas que estão presentes no Plano Nacional de Energia e Clima. Contudo, a sua implementação acarreta riscos operacionais e estratégicos.

Ponto um – As exceções ao Princípio da Utilização em Cascata (presente no Artigo 34.º, n.º 4) constituem uma válvula de segurança, mas devem ser monitorizadas com extrema transparência, conforme exigido pelo espírito da RED III e pelas expectativas da sociedade civil (ZERO). É imperativo que as portarias futuras que regulamentam estas derrogações definam critérios de aplicação estritos e limitados no tempo, garantindo que o recurso à bioenergia não comprometa os sumidouros de carbono florestal nem compete com a indústria de valor acrescentado, exceto em cenários de real risco iminente para a segurança de abastecimento, sem discricionariedade. 

O facto de a transposição da REDIII para a legislação nacional introduzir uma “brecha” legal que permite que o Governo derrogue o Princípio da Cascata por motivos de “segurança do aprovisionamento energético” ou por “incapacidade da indústria local” de utilizar a biomassa. Esta cláusula pode ser invocada de forma discricionária para justificar o uso de madeira de maior valor económico, transformando-se numa “válvula de segurança estratégica para a queima insustentável” de médio e longo prazo, em contradição direta com os limites aos subsídios.

Ponto dois – É um contrassenso da política pública, ao deixar a porta aberta a um mercado livre de produção de energia a partir de biomassa, completamente desregulado, e que não vai ao encontro das políticas ambientais europeias. Denota uma ausência de ambição no que concerne à produção de energia verdadeiramente sustentável.

A legislação demonstra uma “ausência de ambição” ao deixar o mercado livre de produção de energia a partir de biomassa sem qualquer regulação efetiva de sustentabilidade. Permite-se que centrais sem apoio público continuem a queimar madeira de primeira qualidade, impondo apenas uma penalização contabilística, em que a energia produzida não é contabilizada para as metas. “Aceitar o dano ambiental, desde que a contabilidade climática não seja afetada, é um contrassenso da política pública que desvaloriza o nosso capital de carbono florestal,” sublinha a ZERO.

Ponto três – Fica disponível uma “Via Verde” para a fraude com a definição de Biomassa Florestal Residual, através da inclusão de madeira resultante de “cortes fitossanitários”. Este é um ponto de vulnerabilidade operacional. Dada a dificuldade em distinguir visualmente este material da madeira de qualidade utilizável noutras indústrias, esta inclusão cria uma “via verde” para o desvio de material de alto valor para a queima sob o pretexto de ser “resíduo”. A histórica fragilidade dos sistemas de rastreabilidade e fiscalização em Portugal agrava este risco de fraude.

Ponto quatro – Por fim, na presente proposta de D.L. não existe uma clara alusão a alguma regulação da produção de péletes, sabendo-se que são um enorme consumidor de biomassa florestal de qualidade, para fornecer mercados europeus, onde são queimados para produzir eletricidade de forma ineficiente.

A ZERO considera essencial a adopção das seguintes alterações ao D.L. em consulta pública: 

• Substituir no artigo 3.º, n.º 1 a meta de 49 % por 51 % de energia proveniente de fontes renováveis no consumo final bruto em 2030.
• Ajustar as metas intercalares para ≥ 42 % em 2025 e ≥ 46 % em 2028, de modo a manter uma trajetória coerente.
• Reforçar as metas indicativas dos edifícios (80 %) e do aquecimento/arrefecimento (65 %) para alinhar com o PNEC.

A ZERO recomenda a inserção no diploma de um artigo autónomo, que tipifique mecanismos de avaliação do cumprimento das metas intermédias e de correção das políticas que permitam alcançar atempadamente as metas globais definidas para 2030 em que esteja previsto que:

1. A Direção-Geral de Energia e Geologia (DGEG) elabora e publica, até 30 de junho de cada ano, um Relatório de Progresso Nacional sobre Energias Renováveis, com:
   • a evolução anual da quota de renováveis por setor;
   • a comparação com as metas intercalares;
   • a análise da eficácia das políticas e medidas em vigor;
   • projeções para o triénio seguinte.
2. Caso o relatório indique que as metas intercalares (2025, 2028) ou setoriais não estão no percurso de cumprimento, o Governo apresenta, no prazo máximo de seis meses, um Plano de Correção de Trajetória, contendo medidas adicionais de caráter regulatório, fiscal, financeiro ou programático.
3. O plano é sujeito a consulta pública e à apreciação da ERSE, APA e organizações representativas da sociedade civil, sendo posteriormente integrado na atualização do PNEC 2030, nos termos do artigo 15.º do Regulamento (UE) 2018/1999.
4. As metas nacionais de energias renováveis não podem ser reduzidas por via legislativa ou regulamentar, salvo revisão europeia em sentido mais exigente, em cumprimento do princípio da não-regressão climática.

A ZERO saúda a transposição da RED III e de consolidar o quadro nacional de promoção das energias renováveis, mas considera que o projeto de Decreto-Lei, na forma atual, apresenta três deficiências estruturais:

1. Reduz a ambição nacional, fixando uma meta inferior à do PNEC 2030, em violação do princípio da não-regressão climática;
2. Omite mecanismos de correção de políticas, contrariando o modelo de governação previsto na RED III e no Regulamento de Governança;
3. Não assegura transparência nem participação adequadas na monitorização das metas e políticas públicas.