Consulta Pública sobre o Plano Nacional de Controlo da Poluição Atmosférica (PNCPA)

Enquadramento e relevância do PNCPA

A ZERO acolhe positivamente a consulta pública relativa ao Plano Nacional de Controlo da Poluição Atmosférica (PNCPA), que deve ser um instrumento fundamental para combater os efeitos nocivos da emissão de poluentes atmosféricos em termos de saúde pública e de ambiente em todo o território nacional.

O PNCPA constitui um instrumento central da política ambiental portuguesa e, como tal, deve traduzir a redução das emissões nacionais de dióxido de enxofre (SO2), óxidos de azoto (NOx), compostos orgânicos voláteis não metânicos (COVNM), amoníaco (NH3) e partículas finas (PM2,5), em medidas robustas, concretas e, sobretudo, concretizáveis. 

Estes compromissos resultam da Diretiva (UE) 2016/2284 à redução das emissões nacionais de certos poluentes atmosféricos (Diretiva Tetos), transposta para o direito interno pelo Decreto-Lei n.º 84/2018, posteriormente alterado pelo Decreto-Lei n.º 74/2025. A legislação exige projeções nacionais para SO₂, NOx, NH₃, COVNM e PM2,5, abrangendo 2020, 2025, 2030 e, quando disponíveis, 2040 e 2050.

Neste âmbito, Portugal está obrigado, a partir de 2030, a reduzir as emissões face a 2005 em 83% para SO₂, 63% para NOx, 38% para COVNM, 15% para NH₃ e 53% para PM2.5. A ZERO sublinha que estas metas não são orientações políticas opcionais, mas compromissos juridicamente vinculativos. A existência de um cenário WAM (do inglês, “with additional measures”), ou seja, com medidas adicionais, só é juridicamente e tecnicamente satisfatória se demonstrar, poluente a poluente, que as medidas adicionais permitem atingir a trajetória de cumprimento em 2030, com margem suficiente para acomodar incerteza estatística, meteorológica, económica e tecnológica.

O plano assume ainda maior importância no novo quadro da Diretiva (UE) 2024/2881 relativa à qualidade do ar ambiente, que reforça valores-limite para 2030, designadamente reduzindo o valor anual de PM2,5 de 25 µg/m³ para 10 µg/m³ e o de NO₂ de 40 µg/m³ para 20 µg/m³. Este enquadramento é fundamental porque significa que Portugal não pode avaliar o PNCPA apenas como instrumento de cumprimento de tetos nacionais de emissão, devendo sim avaliá-lo também como peça essencial para evitar incumprimentos locais e regionais dos valores-limite previstos na legislação da qualidade do ar, sobretudo em zonas urbanas, industriais e agrícolas vulneráveis.

A ZERO considera positivo que a proposta de PNCPA reconheça a articulação entre política do ar, clima, energia, mobilidade, transportes, agricultura e saúde pública. No entanto, considera insuficiente que essa articulação permaneça predominantemente programática. Um plano com efeitos reais tem de apresentar metas intercalares, responsáveis institucionais claros, calendário anualizado, financiamento, indicadores verificáveis e mecanismos de correção quando as medidas não produzem os resultados esperados.

Avaliação geral dos cenários com e sem medidas

A leitura do enquadramento disponível permite concluir que o cenário sem medidas adicionais, ou WEM (do inglês “with existing measures”), não é suficiente para garantir com robustez o cumprimento dos compromissos nacionais de redução de emissões para todos os poluentes. Isto é particularmente relevante para NH₃, PM2,5, COVNM e NOx. 

A informação pública disponibilizada pela APA relativa às emissões antropogénicas indica que, em 2023, o SO₂ já se situava ligeiramente abaixo do limiar de 2030, mas que o NOx ainda precisava sofrer uma redução de mais 26 kt até 2030 e que o NH₃ ultrapassava o compromisso de 2020 em 2 kt, necessitando ainda de reduzir mais 6 kt para cumprir 2030.

As projeções de qualidade do ar apresentadas no PNCPA baseiam-se no cenário WEM, assente na evolução das emissões associadas ao atual quadro de políticas climáticas, pressupondo a plena implementação das medidas já previstas nesses instrumentos, embora sem nunca quantificar o impacto no cumprimento dos tetos e custo de cada uma das medidas.

No caso do NO₂, as projeções  de qualidade do ar indicam que, mantendo-se apenas as medidas existentes, será extremamente difícil assegurar o cumprimento da diretiva de qualidade do ar, inclusive com os novos valores previstos para 2030. De facto, apesar de várias medidas no setor da mobilidade e transportes já se encontrarem em implementação, os dados de 2024 demonstram que o NO₂ continua a ser um poluente problemático em zonas urbanas. Em estações de monitorização, como a Avenida da Liberdade, em Lisboa, e a Frei Bartolomeu Mártires, em Braga, registaram-se concentrações médias anuais acima do valor-limite atualmente em vigor (40 μg/m³), situação que já se verificava em anos anteriores, sem sinais claros de redução consistente. Acresce que diversas estações urbanas apresentam níveis significativamente superiores ao novo valor-limite previsto para 2030 no âmbito da legislação europeia (20 μg/m³), não sendo ainda evidente uma trajetória sustentada de convergência para esses níveis mais exigentes.

Tendo em conta que o horizonte temporal até 2030 é já relativamente curto, estes dados colocam em causa o grau de realismo das projeções apresentadas, bem como a eficácia das medidas atualmente em vigor no setor dos transportes e mobilidade, uma das principais fontes de NO2, sobretudo em contextos urbanos. Um exemplo particularmente chocante do irrealismo de algumas das medidas propostas, sobretudo quando analisado o custo-benefício, é o da expansão do metro de Lisboa que, com um custo de capital superior a 400 milhões de euros, prevê que deixem de circular cerca de 3500 veículos ligeiros diariamente.  

Neste contexto, importa questionar se o cenário WEM não estará a sobrestimar o impacto das políticas existentes, subavaliando a necessidade de medidas adicionais mais ambiciosas para garantir o cumprimento efetivo dos objetivos de qualidade do ar, o que, no entender da ZERO, só poderá fazer-se cabalmente depois de uma caracterização mais precisa das medidas em causa e da avaliação custo-benefício tanto das medidas existentes como das adicionais. 

Face ao acima exposto, os cenários WAM devem ser tratados como cenários decisivos, e não como exercício complementar. A ZERO considera que o PNCPA só deve ser considerado adequado se apresentar cenários WAM explícitos para todos os cinco poluentes abrangidos pela Diretiva Tetos, o que só é efetivamente considerado no caso do NH3, para o qual é realizada uma avaliação quantificada da eficácia de acções concretas . Caso algum destes poluentes não disponha de cenário WAM quantificado, com emissões projetadas em kt, redução percentual face a 2005, margem face ao compromisso legal de 2030 e contributo estimado por medida e respetivo custo, calendarização e entidade responsável, o plano deve ser considerado incompleto.

Projeções para 2030 – Considerações gerais sobre os pressupostos

No capítulo das projeções para 2030, a Tabela 10 (p.48) apresenta os principais pressupostos considerados para os diferentes setores de atividade.

No que respeita ao setor da mobilidade e transportes, os pressupostos adotados revelam-se excessivamente otimistas face à evolução recente observada, não sendo acompanhados, na maioria dos casos, por estimativas quantitativas que permitam aferir a sua plausibilidade. Por exemplo, o número de veículos ligeiros de passageiros em circulação continua a aumentar, de acordo com dados recentes do Instituto Nacional de Estatística (INE) para 2022 e 2023, o que contraria a expectativa de uma transferência significativa para soluções de mobilidade como serviço ou para o transporte público.

Adicionalmente, a penetração de veículos elétricos nos segmentos de transporte de mercadorias ou transporte pesado de passageiros – veículos de uso intensivo – permanece reduzida. No caso do transporte pesado de mercadorias, os veículos elétricos representam menos de 1% das vendas de veículos novos e praticamente não têm significado no total de veículos, enquanto nos veículos pesados de passageiros essa proporção era de apenas 3,4%(INE, 2023). De facto, considerando as vendas de pesados com menos de 12t e carrinhas, apenas 12% eram elétricos, abaixo inclusive da média da UE27 22,1% (ICCT, March 11, 2026). Esta tendência poderá ser fortemente influenciada pelos atuais regulamentos europeus para emissões da indústria automóvel, pelo que o reforço da ambição nacional no que diz respeito à eletrificação de veículos de uso intensivo em relação às metas europeias parece-nos crítico para o cumprimento dos tetos para o NO2 e as PM2,5, bem como para outros objetivos de política ambiental.

Por outro lado, a expectativa de um crescimento de veículos autónomos, embora desejável se enquadrado na promoção da mobilidade como serviço, não é devidamente fundamentada, carecendo de evidência concreta quanto ao seu ritmo de adoção no horizonte temporal considerado.

Neste contexto, importa questionar em que medida os pressupostos adotados correspondem a tendências efetivamente verificáveis ou se configuram, antes, como projeções excessivamente otimistas, assentes em expectativas desejáveis, mas não necessariamente sustentadas pela evolução recente do setor.

Adicionalmente, não são apresentados quaisquer pressupostos para o transporte marítimo e aviação, não obstante a clara identificação de uma tendência de aumento de emissões de óxidos de azoto (22% e 66%, respetivamente) e partículas finas (PM2.5) (64% e 40%, respetivamente) entre 2005 e 2023. 

No caso do transporte marítimo, é importante ter em consideração não só o crescimento expectável do sector até 2030, mas também a eficácia das políticas climáticas em vigor, como sejam o Regulamento FuelEU Maritime e o Regulamento AFIR (infraestruturas para fornecimento de combustíveis alternativos). 

O AFIR, por exemplo, obriga à instalação de ligações elétricas em terra (OPS, na sigla inglesa) para fornecimento de eletricidade a navios de passageiros e porta-contentores acima das 5000 toneladas de arqueação bruta a partir de 2030. Esta medida permitiria reduzir as emissões de poluentes durante a atracagem e acostagem, contudo, o mais recente Relatório Ambiental sobre o Transporte Marítimo Europeu refere que apenas um número muito limitado de navios está preparado para conectar a estes sistemas de alta tensão. É fundamental traçar uma trajetória realista, fundamentada e rigorosa que permita avaliar a necessidade de medidas adicionais para colmatar a poluição atmosférica associada aos navios. 

Análise por poluente

Dióxido de enxofre (SO₂)

O SO₂ é o poluente que, em Portugal, apresenta a situação mais favorável. A redução estrutural do carvão, a diminuição do teor de enxofre dos combustíveis, a eletrificação progressiva e a substituição de fontes fósseis mais poluentes permitiram uma trajetória descendente robusta. A informação pública da APA indica que, em 2023, Portugal já se encontrava 1 kt abaixo do limiar de emissão previsto para 2030.

Ainda assim, a ZERO considera que o cumprimento aparente não deve conduzir a complacência. O PNCPA deve assegurar que novas fontes industriais, centrais de combustão, ou atividades portuárias não geram reversões localizadas. O cenário WAM para SO₂ deve demonstrar que a trajetória se mantém compatível com o compromisso de 2030 mesmo em caso de maior atividade industrial ou portuária.

A eficácia das medidas propostas para SO₂ será elevada se estiver assente na eliminação estrutural da combustão fóssil, na eletrificação direta, na eficiência energética e na aplicação rigorosa das melhores técnicas disponíveis em instalações industriais e de combustão. Será insuficiente se depender apenas de controlo terminal de emissões sem redução da atividade poluente de base.

Para SO₂ e fontes industriais, a ZERO propõe que qualquer nova instalação de combustão, biomassa, atividade portuária ou industrial seja avaliada à luz da trajetória de cumprimento do PNCPA e dos novos limites de qualidade do ar, evitando que ganhos obtidos pelo encerramento do carvão sejam anulados por novas fontes emissoras.

Óxidos de azoto (NOx)

O NOx é um dos poluentes mais críticos, não apenas para os tetos nacionais de emissão, mas para a qualidade do ar nas áreas urbanas. A Comissão Europeia remeteu Portugal para o Tribunal de Justiça da União Europeia em 2021 por níveis elevados de NO₂, assinalando excedências persistentes e medidas insuficientes.

A ZERO considera que o cenário WEM dificilmente será suficiente para garantir uma redução robusta de NOx até 2030. A eletrificação gradual da frota, a renovação tecnológica e as normas Euro podem reduzir emissões, mas a experiência europeia mostra que a redução efetiva de NO₂ urbano exige diminuição do tráfego rodoviário, restrição de veículos mais poluentes, transporte público eletrificado e de elevada qualidade, mobilidade ativa e gestão do estacionamento, inclusive com o aumento expressivo do seu custo relativo.

O PNCPA deve, por isso, reforçar substancialmente as medidas urbanas. A prioridade deve ser a eletrificação dos veículos de uso intensivo, incluindo autocarros, táxis, TVDE, distribuição urbana de mercadorias, frotas públicas e empresariais de elevada quilometragem. Estas categorias produzem maior redução de emissões por euro investido do que apoios generalizados à substituição de veículos ligeiros privados.

A ZERO defende também a criação progressiva de Zonas de Zero Emissões, começando pelas áreas com excedências ou risco de excedência de NO₂, articuladas com reforço do transporte público, passes intermodais, mobilidade flexível eletrificada, redes cicláveis contínuas e políticas de estacionamento que desincentivem o uso pendular do automóvel. Propõe também um Programa Urbano NO₂ 2030 para Lisboa, Porto, Braga, Coimbra, Setúbal, Aveiro e restantes zonas com risco de excedência, assente em Zonas de Zero Emissões, eletrificação de frotas intensivas, prioridade ao transporte público eletrificado, redução do estacionamento de longa duração nos centros urbanos, redes cicláveis estruturantes e integração tarifária com transporte flexível elétrico que seja complementar ao serviço de transporte público regular.

Compostos orgânicos voláteis não metânicos (COVNM)

Os COVNM são relevantes enquanto precursores de ozono troposférico e têm origem em transportes, solventes, indústria, combustão residencial, agricultura e algumas atividades comerciais. A ZERO considera que este é um dos domínios em que o PNCPA deve apresentar maior densidade técnica, porque as fontes são dispersas e exigem medidas setoriais diferenciadas.

O cenário WEM tende a ser frágil se depender apenas de tendências tecnológicas gerais. O cenário WAM deve incluir medidas quantificadas sobre solventes, tintas, produtos de limpeza, emissões evaporativas, distribuição de combustíveis, combustão residencial e fontes industriais difusas. Deve ainda articular-se com políticas de substituição de produtos com elevado teor de COV e licenciamento industrial.

A eficácia das medidas propostas será limitada se forem apenas recomendações voluntárias. Para serem eficazes, devem combinar normas, fiscalização, incentivos à substituição de solventes, melhores técnicas disponíveis e redução estrutural da combustão fóssil e da queima de biomassa ineficiente.

Concretamente, a ZERO propõe normas mais exigentes sobre solventes, tintas, produtos evaporativos,incentivos à substituição por produtos de baixo teor de COV e reforço de licenciamento em atividades difusas.

Amoníaco (NH₃)

O NH₃ é provavelmente o poluente estruturalmente mais problemático. Ao contrário do SO₂ e de parte do NOx, o amoníaco não beneficia automaticamente da transição energética, pois está fortemente associado à pecuária, gestão de efluentes, fertilização azotada e uso de ureia. A APA indica que, em 2023, as emissões de NH₃ ainda ultrapassavam o compromisso de 2020 e teriam de reduzir mais 6 kt para cumprir 2030.

As emissões no setor agrícola estão sobretudo associadas ao aumento do efetivo avícola, que se assume que continuará a aumentar no futuro. Carece uma leitura sobre o sistema de incentivos a este aumento e a análise de medidas que limitem esses incentivos.

A ZERO considera que o PNCPA deve tratar o NH₃ como prioridade máxima. As medidas indicadas no documento enviado, como cobertura de tanques, aplicação de chorume por técnicas de baixa emissão, planeamento da fertilização e maior eficiência no uso do azoto, são tecnicamente corretas. Contudo, a sua eficácia depende da escala, obrigatoriedade, financiamento e, sobretudo, fiscalização. Ainda assim, a proposta de PNCPA não contempla o regime de incentivos que leva ao aumento dos efetivos (sobretudo avícolas) e também não menciona alternativas na fertilização das culturas através da diversificação (policulturas e rotações que incorporam leguminosas, por exemplo).

A legislação europeia e nacional já identifica medidas agrícolas relevantes para redução de NH₃, PM2,5 e carbono negro, nomeadamente técnicas de aplicação de efluentes, gestão de armazenamentos e práticas agrícolas menos emissoras.

A ZERO considera insuficiente que o PNCPA admita que os custos das medidas agrícolas adicionais ainda carecem de dados concretos do setor. Uma medida sem custo estimado, fonte de financiamento, universo de aplicação, número de explorações abrangidas e redução esperada em kt não pode ser considerada plenamente operacional. O plano deve integrar todas estas medidas no PEPAC, condicionando apoios públicos à adoção efetiva de práticas de baixa emissão.

As medidas alternativas mais eficazes passam por restrição progressiva da ureia não inibida, obrigatoriedade de incorporação rápida ou injeção de efluentes em explorações acima de limiares definidos, cobertura obrigatória de armazenamentos de chorume, apoio à separação sólido-líquido, acidificação controlada quando ambientalmente adequada, planos de nutrientes digitais por exploração, fiscalização por bacia hidrográfica e integração com redução da carga pecuária em zonas vulneráveis.

A ZERO propõe que o PNCPA seja revisto para incluir um Programa Nacional de Redução de NH₃, com metas anuais vinculativas, integração no PEPAC, obrigação progressiva de cobertura de armazenamentos, restrição da ureia sem inibidor, planos digitais de nutrientes, aplicação de efluentes por técnicas de baixa emissão e apoio técnico-financeiro às explorações familiares, evitando encargos desproporcionados sobre pequenas explorações. Além disso, é crucial estabelecer medidas com base no sistema de produção e não com base na dimensão económica das explorações, incluindo revisão dos apoios para assegurar que os incentivos públicos favorecem os sistemas de produção mais desejáveis. Para a disseminação e adoção de melhores técnicas disponíveis (MTD) terá de haver medidas para fortalecer uma rede de extensão rural. 

Assim, ao invés de subsidiar soluções técnicas e práticas difíceis de generalizar e monitorizar, com custos públicos elevados e que favorecem o regime de produção intensivo (e oligopólios), é importante alterar o regime de incentivos para a promoção da mudança de dieta e o pagamento por serviços de ecossistema aos sistemas extensivos e à proteína vegetal. Não olhando para a redução de NH3 isoladamente, mas também para a diversidade de co-benefícios que vêm da redução dos efetivos, da extensificação da pecuária e da mudança de dietas.

Partículas finas (PM2,5)

As PM2,5 são críticas pelo impacto direto na saúde, na mortalidade prematura e nas doenças cardiovasculares e respiratórias. A nova Diretiva de Qualidade do Ar torna esta questão ainda mais exigente, ao reduzir o valor-limite anual de PM2,5 para 10 µg/m³ em 2030.

O cenário WEM é particularmente vulnerável porque as PM2,5 resultam de múltiplas fontes: combustão residencial de biomassa, transportes, indústria, agricultura (devido à formação secundária de partículas a partir de NH₃), queimadas e poeiras. A ZERO considera que o cenário WAM deve separar emissões primárias e secundárias, explicitando o contributo da redução de NH₃ para a redução de partículas secundárias.

As medidas no setor residencial são essenciais. A substituição de equipamentos de aquecimento ineficientes, a renovação energética de edifícios, a eliminação progressiva de queima doméstica de biomassa em equipamentos obsoletos, o combate à pobreza energética e a promoção de bombas de calor devem ser tratados como medidas de saúde pública. Sem isto, o PNCPA corre o risco de subestimar a contribuição das fontes difusas.

A ZERO considera ainda essencial restringir queimadas agrícolas e florestais, melhorar a fiscalização da queima a céu aberto, controlar partículas de não-exaustão dos transportes, reduzir tráfego urbano, reforçar limpeza urbana sem ressuspensão de poeiras e adotar requisitos mais exigentes para combustão industrial e caldeiras de pequena e média dimensão.

A ZERO propõe ainda um Programa Nacional de Substituição de Aquecimento Poluente, centrado em lares vulneráveis, bombas de calor, isolamento térmico, eliminação progressiva de equipamentos de combustão ineficientes e proibição de queima de biomassa em equipamentos sem desempenho ambiental adequado nas zonas com maior risco.

Lacunas principais

A principal lacuna do PNCPA é a fraca operacionalização. O plano deve apresentar, para cada medida, a entidade responsável, data de início, marcos anuais, custo estimado, fonte de financiamento, redução esperada por poluente, indicador de execução, indicador de resultado e mecanismo de correção.

Além disso, persiste uma insuficiente hierarquização por custo-eficácia. Nem todas as medidas têm o mesmo impacto. A eletrificação de autocarros, táxis, TVDE, distribuição urbana e frotas públicas tem maior retorno ambiental por euro do que incentivos indiscriminados ao automóvel privado. Na agricultura, a cobertura de armazenamentos e aplicação de baixa emissão de efluentes tem impacto direto sobre NH₃. No edificado, bombas de calor e renovação energética reduzem simultaneamente PM2,5, pobreza energética e emissões climáticas.

A ausência de um modelo financeiro claro, sem mobilização do PEPAC, Fundo Ambiental, receitas do CELE, Plano Social para o Clima, fundos regionais e instrumentos municipais, associada à falta de garantias de fiscalização robusta, arrisca a que o PNCPA se transforme num plano meramente declarativo. A experiência dos planos de qualidade do ar mostra que a existência de planos não garante cumprimento. O Conselho da União Europeia assinala que a nova diretiva exigirá planos e roteiros nas zonas com excedências, com medidas adequadas para manter o período de incumprimento tão curto quanto possível.

Avaliação da eficácia das medidas propostas

A ZERO reconhece mérito ao PNCPA por identificar os setores relevantes e por procurar articular medidas de ar, clima, energia, agricultura, mobilidade e saúde. É positivo que o plano inclua cenários de projeção, impactos em saúde e benefícios monetários. No entanto, a eficácia das medidas depende de um elemento que continua insuficiente: a passagem de medidas genéricas para obrigações executáveis. 

Esta premissa fica bem evidente quando se analisam os dados referentes à redução de mortes prematuras estimadas associada aos cenários WEM e WAM, sendo que para medidas adicionais de redução de emissões de PM2,5 em 2030 se espera uma redução de apenas 3% face ao cenário de medidas existentes, enquanto que nos casos do NO2 e O3 não são esperadas alterações ao número total de mortes prematuras. 

No setor dos transportes, as medidas de mobilidade sustentável são indispensáveis, mas devem deixar de depender apenas de planos locais sem capacidade financeira. O PNCPA reconhece que o setor dos transportes é determinante para o incumprimento dos objetivos de qualidade do ar em meio urbano, nomeadamente no que respeita ao NO₂. No entanto, algumas das medidas propostas revelam-se insuficientes e, em alguns casos, incoerentes com os próprios objetivos do plano.

No caso da medida E1.3, a criação de uma Zona de Emissões Reduzidas (ZER) é positiva, mas deveria ser reforçada com Zonas de Zero Emissões e Zonas de Acesso Condicionado (ZAC), essenciais para reduzir o tráfego automóvel e aumentar a eficiência do transporte público.

A ZERO saúda a medida E1.6, já que para a promoção do uso da bicicleta, é fundamental a instalação de estacionamento transitório (sobretudo em zonas de grande passagem, interfaces de transporte público ou zonas comerciais), mas  é também importante garantir estacionamento seguro de longa duração em zonas residenciais junto às docas de serviços de bicicletas partilhadas que devem ser extremamente densificadas.

Por outro lado, a medida F1.1 continua a conceder um foco excessivo ao  incentivo  da eletrificação da frota privada, perpetuando um modelo centrado no automóvel individual, que põe em causa a eficiência do transporte público e a própria infraestrutura para a mobilidade ativa. Os incentivos públicos deveriam ser prioritariamente direcionados para veículos de uso intensivo, como transporte coletivo e de mercadorias, onde o potencial de redução de emissões é maior, enquanto que incentiva a redução de trânsito. Da mesma forma, a medida F1.3 deveria focar-se mais claramente na criação de infraestrutura de carregamento exclusiva para veículos de uso intensivo, como transporte coletivo e de mercadorias, pelas mesmas razões anteriormente referidas (a associação entre a disseminação de sistemas de carregamento ligados a sistemas de carregamento de energia elétrica que terão que aumentar para servir um sistema eletroprodutor com cada vez maior penetração de renováveis é crítica). 

Importa igualmente sublinhar que veículos híbridos não constituem uma solução estrutural, uma vez que continuam a emitir poluentes e CO2. Quanto aos veículos a hidrogénio, subsistem limitações relevantes, nomeadamente ao nível da eficiência energética (os motores elétricos são três a cinco vezes mais eficientes do que motores baseados em hidrogénio).  Acresce que a produção de hidrogénio verde é extremamente exigente em recursos territoriais que devem ser usados de forma parcimoniosa, pelo que a sua utilização deve ser reservada para usos em que não existe alternativa elétrica, o que não é o caso dos transportes terrestres.

No setor agrícola, é reconhecida, no documento em apreço, a necessidade de caracterização efetiva das explorações agrícolas com maior potencial de emissão de poluentes atmosféricos, no entanto, importa fazer uma diferenciação desse risco potencial tendo em conta o respetivo sistema de produção. A proposta de PNCPA não diferencia sistemas de produção em categorias, o que não permite capturar os distintos pressupostos de implementação e gestão. A distinção por dimensão económica e por classe não é suficiente para identificar claramente o sistema de produção. As medidas sugeridas assumem correções nas práticas de gestão comuns em explorações especializadas, de cariz industrial e assentes em monoculturas, mas esta assunção não é manifesta e exclui, irremediavelmente, sistemas de gestão agropecuária distintos. 

A ZERO propõe que seja feita uma caracterização por tipologia de sistema de produção, relacionando a implementação e as práticas de gestão com o potencial de emissão de poluentes atmosféricos. Seria importante confrontar sistemas intensivos com extensivos, monoculturas com policulturas e produções animais especializadas com sistemas de produção animal-vegetal combinada. Cada tipologia de sistema de produção tem os seus impactes potenciais e, consequentemente, medidas de melhoramento próprias. 

Os sistemas de produção mais desejáveis devem ser, logicamente, favorecidos, pelo que o regime de incentivos deve ser analisado e as medidas a desenhar terão de incidir sobre estes, para assegurar que os melhores cenários são, de facto, potenciados. A proposta de PNCPA, infelizmente, não articula sobre o regime de incentivos aos sistemas de produção e às práticas mais conducentes a emissões poluentes. Ao focar-se nas explorações de grande dimensão, sem este exercício prévio, as medidas poderão ser implementadas de forma a favorecer os sistemas de produção mais poluentes – criando um “efeito ricochete” (Paradoxo de Jevons). A opção por disponibilizar apoios públicos para adoção de MTD tende a favorecer as explorações com maior impacto histórico e, potencialmente, a acentuar assimetrias de competitividade.

É de notar, igualmente, que o Modo de Produção Biológico não é mencionado, apesar de haver referência à Produção Integrada, que tem um quadro muito menos exigente do ponto de vista da implementação de práticas. 

Estas considerações devem ser integradas nas medidas adicionais do Pacote 1. 

A proposta de PNCPA reconhece que, quanto às emissões de amoníaco, o principal fator é o aumento do efetivo avícola, o que levanta a questão do porquê não terem sido analisadas medidas no sentido de limitar incentivos à continuação desse crescimento. A análise dos incentivos ao aumento do efetivo pecuário em sistemas de produção com maior potencial poluente é fundamental. Adicionalmente, é importante articular as medidas de prevenção e controlo de poluição com outras medidas relevantes, num olhar mais abrangente sobre os sistemas alimentares e a saúde – como a medida 6.9.1 do PNEC 2030, que se debruça sobre a diversificação proteica.

No que respeita a adoção de boas práticas (Pacote 2), há um problema estrutural bem identificado no país que se prende à inexistência de uma rede de extensão rural e à incapacidade das entidades públicas em fazer um acompanhamento, monitorização e fiscalização próximas e frequentes – havendo maiores limitações a organizações da sociedade civil para fazer o acompanhamento das atividades agropecuárias, no âmbito dos seus deveres de zelo pela proteção do ambiente e da saúde. O regime de incentivos (que carece de avaliação no documento em consulta) não parece favorecer a adoção célere das melhores práticas. 

A proposta de PNCPA assume, para o cenário WAM, uma adoção muito acelerada e verificável das MTD, o que nos parece um cenário hipotético desfasado da realidade observável e das condições estruturais para a disseminação e monitorização de práticas. É assumido que já estarão em plena aplicação as práticas do Código de Boas Práticas Agrícolas (CBPA) desde 2025, ignorando as dificuldades efetivas na generalização de boas práticas. Afirma-se, no documento em consulta, que a “concretização das medidas propostas no cenário WAM requer um acompanhamento e uma monitorização rigorosa, de modo a garantir o cumprimento célere do compromisso nacional de redução de emissões de NH₃”. Nenhuma reflexão é tecida sobre os requisitos estruturais para garantir estas duas condições.

No setor residencial, a substituição de equipamentos poluentes deve ser articulada com o Plano Social para o Clima, a pobreza energética e a renovação de edifícios. No médio e longo prazo é crucial implementar medidas estruturais ao nível do isolamento termo-acústico dos edifícios para melhorar a eficiência energética e reduzir eficazmente a necessidade de equipamentos de aquecimento. 

No setor industrial, o plano deve reforçar licenciamento, monitorização contínua e aplicação das melhores técnicas disponíveis. Deve também fazer referência à Estratégia Industrial Verde. 

A ZERO considera que a proposta de PNCPA ainda apresenta uma fragilidade estrutural: identifica uma arquitetura institucional, mas não apresenta um quadro suficientemente robusto de execução. O Grupo de Avaliação e Acompanhamento coordenado pela APA pode ser útil, mas só terá eficácia se a avaliação anual prevista incluir uma análise por medida, por poluente, por setor e por região, incluindo desvios face à trajetória de cumprimento. Adicionalmente, a inclusão da sociedade civil e, em particular, das Organizações Não Governamentais de Ambiente no processo de monitorização seria não só desejável, como fundamental para garantir maior escrutínio e, mais importante, para colmatar as sistemáticas falhas das entidades públicas em garantir acompanhamento e monitorização mais próximos e regulares. 

Falhas críticas na monitorização e Fiscalização 

O plano distribui competências por diversas entidades — designadamente a Agência Portuguesa do Ambiente (APA), a Agência para o Clima (ApC), o Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral (GPP), as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), a IGAMAOT e os municípios. Contudo, revela fragilidades significativas no que toca ao calendário de execução, responsabilização executiva e mecanismos de fiscalização.

Em particular, o PNCPA não apresenta um quadro operacional detalhado que permita assegurar a implementação efetiva das medidas. Verifica-se a ausência de metas intercalares claras, de identificação inequívoca dos responsáveis por cada medida, de marcos anuais de execução e de definição de consequências em caso de incumprimento.

Esta lacuna levanta sérias dúvidas quanto à capacidade de concretização do plano, correndo o risco de ter um efeito semelhante dos planos de qualidade do ar elaborados pelas CCDR “não têm logrado cumprir os seus principais objetivos, pois as medidas aí preconizadas não têm sido suficientes ou não têm tido execução suficiente para produzir o efeito necessário para eliminar os incumprimentos.” 

Neste contexto, existe o risco de o PNCPA reproduzir as mesmas fragilidades estruturais, permanecendo como um instrumento estratégico sem tradução efetiva em resultados concretos na melhoria da qualidade do ar.

Medidas adicionais e reforçadas propostas pela ZERO

Apesar dos progressos em termos de cumprimento dos tetos estabelecidos na legislação europeia, é fundamental sublinhar que estamos ainda muito aquém daquilo que seria o cumprimento dos tetos estabelecidos pela Organização Mundial da Saúde e isso fica evidente no PNCPA, em particular no que respeita ao NH3 e às PM2,5. Desta forma, é fundamental que a partir de 2030, as medidas previstas sejam definidas com alinhamento prévio dos tetos de emissões com os limites recomendados pela Organização Mundial de Saúde (OMS). 

No que respeita ao setor do transporte rodoviário, a ZERO considera que  nas grandes zonas urbanas, é fundamental a implementação de corredores BUS dedicados e ligados a uma rede contínua, uma condição-chave reconhecida para melhorar a eficiência do transporte público rodoviário, fundamental para assegurar competitividade face ao transporte individual.  Adicionalmente,  nos grandes centros urbanos, é fundamental a redução do estacionamento de superfície, com priorização dos parques existentes para residentes. Estas medidas são essenciais para libertar espaço público para corredores BUS, requalificação de passeios e ciclovias. 

No caso do transporte marítimo, e apesar de em termos absolutos não ser o principal contribuidor para as emissões de poluentes, é fundamental garantir a aplicação de medidas adicionais mais rigorosas, sobretudo nos portos e vias navegáveis interiores para garantir que a evolução positiva dos outros setores não deixa para trás um setor que tem, historicamente, ficado aquém de cumprir a sua quota parte na redução de emissões. Neste sentido, urge garantir medidas mais rigorosas e ambientalmente robustas nomeadamente a implementação de mandatos de zero emissões nos portos que exijam aos navios a utilização de baterias ou pilhas de combustível como medida adicional ao OPS, uma alocação mais criteriosa dos apoios financeiros para renovação das frotas apostando em prioritariamente na eletrificação, sempre que isso seja possível, depois em medidas de eficiência energética e operacional e formas de propulsão alternativa, e por fim no retrofitting para combustíveis sintéticos. 

Apesar de estarem isentas da aplicação da Diretiva Tetos, as Regiões Autónomas deveriam ser incluídas tanto nas projeções como nos cenários e situações de referência e, bem assim, nos cálculos de mortes prematuras estimadas. De facto, coloca-se a questão da importância de não descurar os efeitos da poluição atmosférica sobre a saúde das comunidades costeiras que estão cada vez mais expostas, sobretudo face ao aumento do tráfego de navios cruzeiro nos portos do Funchal (273 escalas em 2023, 307 em 2024, 323 em 2025)  e Ponta Delgada (apesar do número de escalas ter sofrido um decréscimo entre de 200 em 2022 para 175 em 2024, a verdade é que o número de passageiros tem aumentado – 125,059 em 2022, versus 152,065 em 2024 -, o que sugere menos escalas, mas navios cada vez maiores). 

Conclusão

A ZERO considera que o PNCPA 2030 é necessário e obrigatório, mas ainda insuficiente enquanto plano de execução. O documento reconhece corretamente a importância da política do ar e identifica setores decisivos, mas precisa de maior robustez científica, jurídica, financeira e operacional.

A avaliação da ZERO é que o cumprimento é mais seguro para SO₂, exigente mas alcançável para NOx, incerto para COVNM e PM2,5, e particularmente frágil para NH₃. Por isso, a aprovação final do PNCPA deve ficar condicionada à apresentação de cenários WAM completos para todos os poluentes, com quantificação da redução esperada por medida, demonstração de cumprimento legal em 2030, calendário anual, financiamento identificado e mecanismos de responsabilização.