Parecer sobre a Proposta de Revisão da Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e Biodiversidade 2030 (ENCNB 2030)

A ZERO – Associação Sistema Terrestre Sustentável, na qualidade de Organização Não Governamental de Ambiente (ONGA), vem, por este meio, apresentar o seu parecer no âmbito da consulta pública relativa à “Proposta de Revisão da Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e Biodiversidade 2030 (ENCNB 2030)”, doravante designada por Estratégia, disponibilizada pelo Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF).

A revisão agora em consulta surge num momento de importância crítica, marcada pela crescente perda de biodiversidade e pela necessidade imperativa de alinhar a política nacional com um novo e ambicioso quadro de compromissos internacionais. Neste cenário destacam-se o Quadro Global de Biodiversidade Kunming-Montreal, a Estratégia da União Europeia para a Biodiversidade 2030 e, de forma vinculativa, a recente Lei do Restauro da Natureza da União Europeia. Tais instrumentos exigem dos Estados-Membros mais do que declarações de intenções, ações concretas e mensuráveis, com financiamento dedicado e um calendário de execução claro e rigoroso que permita travar e reverter a degradação dos ecossistemas.

Na sua análise a ZERO reconhece um avanço conceptual e estrutural substancial na Estratégia face à sua versão anterior de 2018. Os seus objetivos estratégicos são mais claros e a sua abrangência temática mais completa, refletindo de forma fiel os principais desafios atuais. Contudo, esta caracteriza-se ainda por um conjunto de fragilidades estruturais que julgamos críticas e que, a não serem corrigidas, arriscam comprometer a sua exequibilidade e o seu potencial transformador. A Estratégia, no seu formato atual, corre o risco de se tornar um documento ambicioso no diagnóstico que faz, mas ineficaz na sua aplicação.

O presente parecer concentra-se na análise crítica de quatro pontos centrais que consideramos determinantes para a credibilidade e o sucesso da Estratégia: (1) a sua arquitetura estratégica, como um mérito que, paradoxalmente, expõe as restantes fragilidades; (2) a ausência de um compromisso financeiro claro e quantificado; (3) a excessiva dependência de mecanismos voluntários e de instrumentos suaves, em detrimento de medidas vinculativas para os setores produtivos; e (4) um modelo de governação e um sistema de monitorização que se revelam manifestamente insuficientes para garantir a responsabilização e a avaliação do seu impacto.

1. Arquitetura estratégica da proposta

A ZERO reconhece o mérito da proposta de revisão da ENCNB 2030 no que concerne à sua estrutura e ao seu enquadramento conceptual. A estratégia apresenta uma evolução evidente face a instrumentos passados, com uma arquitetura lógica e coerente, alinhada com as melhores práticas internacionais em matéria de conservação da biodiversidade.

A organização tem quatro eixos interdependentes – Conservação e Restauro de Ecossistemas, Gestão Integrada e Sustentável do Território, Valorização Económica e Social da Biodiversidade, e Governação e Conhecimento – o que confere ao documento uma estrutura clara e bem articulada. Esta abordagem permite ultrapassar as sobreposições e ambiguidades detetadas em versões anteriores, distinguindo de forma consistente as dimensões operacionais (ações no terreno), territoriais, económicas e instrumentais (governação e conhecimento) que suportam todo o quadro estratégico.

É igualmente de salientar a integração de temas e conceitos anteriormente ausentes ou subvalorizados, nomeadamente no que diz respeito ao restauro ecológico, à transversalidade da dimensão climática e o foco  em soluções baseadas na natureza, e ao reconhecimento da importância da biodiversidade e da qualidade ambiental em meio urbano. 

Em particular, regozijamo-nos com a quebra do “tabu” de que o Estado não poderia ter uma estratégia de aquisição de terrenos em áreas de maior relevância para a conservação de habitats e espécies, com o desenvolvimento de estratégias sustentáveis para a gestão da biomassa de espécies invasoras, com a produção de biochar a ser aqui uma hipótese de enorme utilidade para futuras ações de restauro, promover a implementação de infraestruturas verdes costeiras rurais e urbanas, ou a consolidação e ampliação de sistemas de monitorização do estado de conservação de espécies e habitats, sendo neste contexto absolutamente urgente a criação de um programa de monitorização dos organismos fluviais ameaçados pelos efeitos das alterações climáticas

Esta evolução demonstra uma compreensão atualizada dos desafios, reconhecendo que a conservação da natureza não se confina a áreas protegidas, mas depende de uma gestão integrada de todo o território, incluindo as paisagens urbanas e os sistemas produtivos.

A ZERO valoriza também o esforço de articulação da Estratégia com os principais quadros de referência internacionais, nomeadamente a Estratégia da União Europeia para a Biodiversidade 2030 e o Quadro Global de Biodiversidade Kunming-Montreal. No plano teórico, este exercício confere à Estratégia uma sólida coerência política e programática, posicionando-a como um instrumento ambicioso e alinhado com a vanguarda europeia.

No entanto, a clareza da visão e a ambição dos objetivos evidenciam fragilidades estruturais e contrastam com a insuficiência dos mecanismos propostos para a sua concretização. Os capítulos dedicados ao financiamento, à governação e aos instrumentos de execução revelam-se ainda pouco definidos, comprometendo a coerência entre a ambição estratégica e a sua viabilidade prática. O resultado é uma Estratégia que indica o caminho certo, mas não assegura os meios necessários para o percorrer, sobrando assim um produto conceptualmente robusto, mas operacionalmente muito frágil.

2. Compromisso financeiro da Estratégia

No entender da ZERO, a principal e mais grave fragilidade estrutural da Estratégia reside na sua dimensão financeira. É motivo de preocupação que uma Estratégia com 101 medidas de concretização, distribuídas por 21 objetivos estratégicos, seja apresentada sem um quadro financeiro detalhado e, fundamentalmente, sem um compromisso orçamental plurianual claro por parte do Estado.

O Capítulo dedicado ao “Financiamento e Recursos”, traduz-se numa declaração de intenções, carecendo de um plano financeiro que assegure a exequibilidade das medidas.

Este capítulo limita-se a enunciar, genericamente, uma lista exaustiva de fontes de financiamento potenciais – Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, programa LIFE, Fundo Ambiental, Fundo Azul, entre outros – e a sua referência surge sem qualquer correspondência em termos de dotação, alocação de verbas ou prioridades de financiamento para as medidas propostas. Trata-se, assim, de um elenco de possibilidades teóricas, dependentes de candidaturas competitivas e de decisões anuais de gestão, que não asseguram a estabilidade e a previsibilidade que se exigem de uma política de conservação de longo prazo.

A opção de remeter a definição do envelope financeiro para um futuro “Plano de Ação para a Conservação da Natureza e Biodiversidade 2030”, que supostamente irá estimar os montantes e referenciar as fontes, constitui-se uma desresponsabilização política. O compromisso financeiro não é um detalhe técnico que deva ser definido a posteriori; é um pilar fundador da própria Estratégia, que estabelece o grau de prioridade política que lhe é atribuída. Sem um orçamento claro e comprometido desde o início, a Estratégia nasce desprovida da sua principal ferramenta de execução, arriscando-se a permanecer como um mero plano.

Mais do que uma falha técnica, esta ausência de compromisso orçamental sugere que, apesar da retórica ambiciosa, a conservação da natureza continua a não ser tratada como prioridade estrutural do Estado.

Na prática, a sua implementação fica dependente da capacidade do ICNF e de outros parceiros em captar fundos competitivos, perpetuando um ciclo vicioso de financiamento “de projeto a projeto”. Este modelo é manifestamente inadequado para sustentar ações estruturantes e permanentes, como são a monitorização de habitats e de espécies ameaçadas, a gestão continuada de áreas protegidas ou a fiscalização, que requerem um fluxo de financiamento estável e duradouro. O próprio documento aponta que a conservação da natureza tem sido um domínio “tradicionalmente subfinanciado”, o que torna ainda mais incompreensível a ausência de um mecanismo financeiro robusto e dedicado, que venha precisamente reverter esta tendência.

3. Mecanismos vinculativos

A Matriz Estratégica é um elemento operacional da Estratégia e revela uma dependência excessiva de instrumentos suaves e de mecanismos de adesão voluntária, sobretudo no que toca à integração da biodiversidade nos setores produtivos primários. Ainda que se identifique  a agricultura, a floresta e outras atividades económicas como fatores de pressão sobre os ecossistemas, a Estratégia recua no momento de propor ferramentas regulatórias e económicas capazes de induzir uma verdadeira mudança de paradigma.

Grande parte das medidas assenta em formulações não vinculativas, que apelam à boa vontade dos agentes económicos em vez de estabelecer obrigações claras. Exemplos como “Criar diretrizes para a definição e implementação de corredores ecológicos”, “Definir diretrizes técnicas para a prevenção e mitigação de conflitos” ou “Promover a certificação ecológica de produtos e serviços” ilustram esta tendência.

Embora relevantes como ações complementares, estas medidas carecem da força transformadora necessária para alterar práticas profundamente enraizadas em setores onde a sustentabilidade continua a ser vista como um custo ou um obstáculo à rentabilidade. A experiência acumulada em Portugal e na União Europeia demonstra que, sem mecanismos de obrigatoriedade e de fiscalização efetiva, o voluntarismo gera resultados marginais e incapazes de responder à dimensão da crise da biodiversidade.

Particularmente preocupante é a ausência de medidas concretas que tornem obrigatória a integração de critérios de conservação da natureza como condicionalidade no acesso aos apoios públicos, em especial no âmbito do Plano Estratégico da Política Agrícola Comum (PEPAC). A formulação da medida que visa “Assegurar que os apoios comunitários da Política Agrícola Comum incentivam práticas agrícolas e florestais que promovam a biodiversidade” é reveladora de uma abordagem tímida. Uma Estratégia bem consolidada exigiria que estes apoios condicionassem ou exigissem a adoção de práticas compatíveis com os objetivos de conservação, sobretudo em territórios de elevada sensibilidade ecológica, como aqueles que integram a Rede Natura 2000.

Ao não o fazer, a Estratégia abdica de um instrumento eficaz que o Estado dispõe para alinhar as políticas agrícolas com os objetivos ambientais, permitindo que se continue a subsidiar, com fundos públicos, práticas que contribuem para a perda de biodiversidade que a própria Estratégia pretende combater, sendo o colapso das populações de algumas aves estepárias um triste exemplo desta inconcebível realidade.

A ausência de uma ambição normativa reflete, em última instância, uma subordinação da política de conservação às políticas setoriais da agricultura e da floresta, tratando a conservação como um objetivo acessório, que pode ser promovido desde que não colida com os modelos de produção dominantes.

4. Governança e monitorização dos impactos

A eficácia de qualquer estratégia depende, acima de tudo, de uma estrutura de governação clara e de um sistema de monitorização que permita avaliar o seu progresso real. Nestes dois pilares, a ENCNB 2030 revela debilidades estruturais que comprometem tanto a responsabilização como a gestão adaptativa.

Governança ambígua

O capítulo dedicado à “Governação e Acompanhamento”, propõe a criação de um “fórum intersectorial da ENCNB 2030”, mas fá-lo de forma excessivamente genérica. A missão deste órgão é descrita em termos vagos – “assegurar a desejável cooperação institucional” ou “promover a articulação” – sem qualquer clarificação sobre o seu mandato legal, poder decisório ou capacidade de resolução de conflitos entre ministérios com interesses frequentemente divergentes, como o Ambiente, a Agricultura, a Economia ou o Mar.

Também permanecem indefinidos os mecanismos de transparência e de participação pública, limitando-se o documento a mencionar a consulta sobre relatórios, o que está longe de garantir uma participação efetiva da sociedade civil e da comunidade científica.

Sem respostas a estas questões essenciais, há um risco real de que este fórum se transforme num espaço meramente consultivo, sem autoridade política ou capacidade operacional para impor decisões e assegurar coerência entre políticas públicas que afetam a biodiversidade.

Aparente abandono da ferramenta plano de ação para a conservação de espécies ameaçadas e habitats em estado de conservação desfavorável 

Não se compreende a não alusão à necessidade de definir e implementar planos de ação para a conservação de espécies ameaçadas e habitats em estado de conservação desfavorável, não só porque existem alguns em implementação (lobo-ibérico, lince-ibérico, aves necrófagas, saramugo), mas também porque se trata de uma ferramenta de enorme utilidade para lidar com problemas complexos de conservação.

É evidente que as falhas de governança ao nível de alguns planos não podem nem devem ser escamoteadas. Todavia, estas falhas não resultam necessariamente da abordagem, mas sim da ausência de mecanismos de monitorização dos resultados e da definição de pontos focais no ICNF responsáveis pelo seu acompanhamento.

Monitorização focada em processos

A fragilidade da governação é espelhada e agravada por um sistema de monitorização que privilegia processos administrativos (outputs burocráticos) em detrimento da avaliação dos impactos (resultados ecológicos). A análise da Matriz mostra que a maioria dos chamados “indicadores de resultado” mede apenas a produção de documentos, a criação de sistemas ou o número de entidades envolvidas, e não a melhoria efetiva do estado da natureza.

Por exemplo:

Na medida 1.1.3: avalia-se o “número de documentos técnicos produzidos”, em vez da área de ecossistemas efetivamente restaurada;

Na medida 1.2.1: mede-se a criação de um “sistema operacional”, mas não a redução do n.º de novas introduções de espécies invasoras ou o total de área sujeita a medidas de controlo;

Na medida 3.1.5: contabiliza-se o “número de empresas aderentes”, sem aferir a diminuição da pegada ecológica ou o investimento privado mobilizado para restauro;

Na medida 4.2.1: valoriza-se o “número de diplomas publicados”, mas não o impacto da nova legislação na conservação de espécies e habitats (redução do n.º de infrações ambientais, melhoria do estado de conservação de espécies/habitats protegidos pelos diplomas legais, etc.).

Da leitura do documento sobressai que das 101 medidas de concretização previstas 35 têm como indicadores de resultado a produção de documentos, o que corresponde a cerca de um terço do total.

Este sistema de monitorização gera uma ilusão de progresso porque permite que a Estratégia seja formalmente considerada um sucesso – por cumprir metas processuais – publicaram-se todos os planos, definiram-se todas as diretrizes e critérios e criaram-se todos os sistemas previstos – mesmo que o estado da biodiversidade continue a degradar-se.

A ausência quase total de metas quantitativas de impacto – por exemplo, a redução da área de habitats em estado desfavorável ou o aumento da conectividade ecológica -, impede uma avaliação séria e rigorosa da eficácia das medidas e dificulta a aprendizagem institucional necessária a uma gestão adaptativa.

A conjugação de uma governação sem autoridade efetiva e de um sistema de monitorização baseado em outputs administrativos cria um ciclo de ineficiência autossustentado. 

Sem um órgão de governação com poder real, não há como assegurar que as políticas setoriais convergem para resultados ecológicos mensuráveis. Acresce ainda que sem indicadores de impacto não há como responsabilizar as entidades envolvidas por resultados concretos.

O resultado é uma Estratégia que corre o risco de se esgotar em relatórios, fóruns e documentos, sem produzir as transformações necessárias no território e na política pública.

Propostas/recomendações

Orçamentação dedicada e transparente

A aprovação final da Estratégia deve estar vinculada à apresentação pública do “Plano de Ação para a Conservação da Natureza e Biodiversidade 2030”, acompanhado de uma dotação orçamental específica, plurianual e transparente.

O plano deve prever rubricas próprias no Orçamento do Estado e/ou no Fundo Ambiental, detalhando a afetação de verbas por objetivos estratégicos.

Recomenda-se ainda a criação de um dashboard público que reporte anualmente a execução física e financeira das medidas.

Condicionalidade obrigatória nos apoios públicos

A Estratégia deve prever a revisão dos regulamentos de instrumentos financeiros nacionais e europeus – nomeadamente o PEPAC, o Mar 2030 e os Fundos de Coesão – de modo a introduzir critérios obrigatórios de elegibilidade e majoração para práticas de gestão favoráveis à biodiversidade.

Estas condicionalidades devem aplicar-se, em particular, a beneficiários que operam em áreas da Rede Natura 2000, áreas protegidas e outros territórios de elevado valor natural.

Governança robusta e monitorização orientada para resultados

O atual fórum intersectorial deve ser substituído por uma Comissão de Acompanhamento da ENCNB 2030, criada por diploma legal e dotada de competências efetivas de supervisão e arbitragem interministerial.

Esta comissão deve integrar um conselho científico independente, com poder de emitir pareceres vinculativos sobre a coerência das políticas, e assegurar a participação permanente da sociedade civil.

Adicionalmente, a Matriz Estratégica deve ser revista para que cada objetivo inclua pelo menos um indicador de impacto quantificável e temporalmente definido (SMART), garantindo a avaliação real da eficácia das medidas.

Reforço do quadro legal e da hierarquia de mitigação

A Estratégia deve prever o fortalecimento dos instrumentos jurídicos de ordenamento do território, conferindo força legal e vinculativa às zonas “no-go” para projetos de energias renováveis e outras infraestruturas de elevado impacto.

Nos processos de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) e Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), os objetivos de conservação e as metas de restauro da ENCNB devem assumir prioridade decisória, assegurando a aplicação rigorosa do princípio da prevenção e da hierarquia de mitigação: evitar, minimizar, restaurar e, apenas como último recurso, compensar.

A ZERO reafirma que a conservação da natureza e da biodiversidade não pode continuar a ser tratada como um apêndice das políticas setoriais, mas sim como um pilar estruturante do desenvolvimento sustentável do país. A ENCNB 2030 tem o potencial de se tornar o instrumento orientador dessa mudança, desde que passe do plano das intenções à ação efetiva, com meios, regras e responsabilidades claramente definidos.

Coloca-se ainda à disposição para colaborar sempre que solicitado, no acompanhamento da implementação da ENCNB 2030, de modo a apoiar o alcance dos objetivos estratégicos e a promoção de resultados efetivos para a biodiversidade e para a sociedade.

Conclusões

A Proposta de Revisão da ENCNB 2030 apresenta-se como uma estratégia de duas faces. Por um lado, exibe uma visão estratégica moderna e coerente, uma arquitetura conceptual sólida e uma ambição alinhada com os mais recentes compromissos internacionais, ao mesmo tempo que reconhece os desafios, integra novos paradigmas, e define, no papel, um caminho consistente para a conservação da biodiversidade em Portugal.

Por outro lado, esta consistência conceptual perde força perante a análise dos seus mecanismos de implementação: revela-se desprovida de um compromisso financeiro realista e credível, confia demasiado em instrumentos voluntários e assenta num modelo de governação monitorização ambíguo que se centra na medição de processos administrativos. Estamos, pois, perante deficiências estruturais que comprometem a sua credibilidade e a sua capacidade de produzir as mudanças transformadoras que o país necessita com carácter de urgência.

Considerando que a Estratégia representa um avanço no plano das intenções, mas que, simultaneamente, apresenta as fragilidades profundas de ordem financeira, instrumental e de governação acima expostas, a ZERO emite um parecer favorável na generalidade, mas condiciona o seu apoio inequívoco à integração de um conjunto de propostas que visam dotar a Estratégia da exequibilidade, da força vinculativa e da transparência que atualmente lhe faltam.

Sem a adoção de algumas melhorias, a ENCNB 2030, apesar do seu inegável mérito conceptual, corre um sério risco de se tornar mais um documento de boas intenções sem impacto tangível, falhando o objetivo de inverter a perda de biodiversidade e fragilizando a credibilidade de Portugal no cumprimento das suas metas nacionais e internacionais.