Transposição parcial da Diretiva (UE) 2023/2413 (RED III) no que respeita às alterações ao Sistema Elétrico Nacional
A ZERO – Associação Sistema Terrestre Sustentável, com base na consulta dos documentos disponibilizados no portal Consultalex, vem por este meio apresentar o seu parecer relativo à transposição parcial da Diretiva (UE) 2023/2413 (RED III) no que respeita à organização e funcionamento do Sistema Elétrico Nacional.
Notas Introdutórias
A ZERO reconhece positivamente o esforço do Governo em dar continuidade à transposição da RED III, com a introdução de medidas destinadas a acelerar a instalação de energias renováveis, a criação das Zonas de Aceleração da Implantação de Energia Renovável (ZAER) e a definição de prazos claros para o licenciamento. Este diploma constitui um passo relevante para garantir maior previsibilidade e celeridade administrativa, aspetos fundamentais para atingir as metas de descarbonização e de segurança energética assumidas por Portugal e pela União Europeia.
O documento reflete a necessidade de compatibilizar o aumento da produção de energia renovável com a proteção ambiental e o ordenamento do território, e incorpora vários elementos centrais da RED III, nomeadamente a fixação de prazos máximos para a emissão de licenças, a possibilidade de deferimento tácito em caso de ausência de decisão administrativa, exceptuando os projetos que estão sujeitos a Avaliação de Impacto Ambiental(AIA) ou de Incidências Ambientais (AInCA), e a introdução de instrumentos de planeamento territorial específicos. A ZERO valoriza também a obrigatoriedade de elaboração de um Plano Nacional para a Promoção do Conhecimento e da Aceitação Pública das Energias Renováveis, que poderá contribuir para reforçar a participação cidadã e a aceitação social dos projetos. O processo de Avaliação Ambiental Estratégica para o plano sectorial para as áreas de aceleração de energias renováveis, o mais participada possível e que goze de ampla e extensa visibilidade pública, deve enquadrar-se nos esforços para a melhoria sensível da aceitação social dos projetos de instalação de projetos de produção de energia renovável.
Tendo em conta o que foi mencionado e os documentos disponibilizados na plataforma Consultalex, iremos tecer alguns comentários relativos ao projeto de Decreto-Lei de transposição da RED III no que respeita ao Sistema Elétrico Nacional:
Ponto 1 – Importância da Avaliação Ambiental Estratégica
Apesar destes avanços, o diploma apresenta aspectos que suscitam preocupação. Importa sublinhar que para as áreas oceânicas já foi elaborado o PSOEM e o PAER, tendo este último sido sujeito a Avaliação Ambiental Estratégica onde se definiram áreas específicas para a implantação de energias renováveis mantendo a obrigatoriedade de sujeitar os projetos a AIA, pelo que para as zonas terrestres será necessário um processo semelhante, sujeito a Avaliação Ambiental Estratégica, de que resulte um programa especial que evite impactos ambientais e sociais significativos ao mesmo tempo que melhora a aceitação social dos projetos e diminui o seu tempo de execução.
No que respeita à definição das ZAER, a ZERO, que defende a sua existência desde 2020, sublinha a importância de assegurar metodologias transparentes e cientificamente robustas para a sua delimitação. A utilização de mapas de sensibilidade ambiental, dados geográficos abertos e atualizados, e a avaliação dos efeitos cumulativos e sinérgicos entre projetos são condições essenciais para garantir que as zonas designadas correspondem de facto a áreas de baixo impacte ambiental. A ausência de regras claras de revisão periódica e de monitorização independente dos efeitos ambientais poderá comprometer a credibilidade e a eficácia do instrumento.
A ZERO considera igualmente fundamental reforçar os mecanismos de participação pública. Embora o diploma preveja planos de aceitação pública e consultas aos programas que definem as ZAER, importa assegurar prazos de consulta suficientemente alargados, apoio técnico às autarquias e comunidades, e um acolhimento claro e justificado das contribuições recolhidas. A transição energética deve ser socialmente justa e inclusiva, garantindo que as comunidades locais beneficiam diretamente dos projetos através de mecanismos como comunidades de energia, partilha de receitas e investimentos em infraestruturas locais que contribuam para a melhoria sensível das condições de vida sem comprometer valores ambientais.
Do ponto de vista ambiental, a ZERO defende que qualquer isenção procedimental deve ser excepcional e fundamentada, e que não devem ser permitidas isenções quando existam riscos para espécies ou habitats protegidos. Devem ser aplicados critérios de mitigação hierarquizados — evitar, minimizar, restaurar e, em último caso, compensar — assegurando que as compensações sejam preferencialmente ecológicas e executadas nas mesmas regiões afetadas. Além disso, recomenda-se a definição de indicadores de monitorização ecológica obrigatória, com publicação periódica dos resultados e mecanismos de correção quando se detetem desvios significativos.
A ZERO considera ainda que a transposição deveria ser acompanhada por uma articulação mais clara com as metas setoriais de energia renovável nos setores do aquecimento, arrefecimento, indústria e transportes, de modo a garantir coerência e otimização de investimentos. A ligação entre as ZAER e os planos de desenvolvimento das redes de transporte e distribuição de energia deve ser reforçada, de modo a assegurar que o crescimento das renováveis é compatível com a capacidade da rede e com as metas de descarbonização do setor elétrico.
Ponto 2 – ZAER – Dimensão combinada significativa (Art. 40.º-C)
Relativamente às ZAER, no n.º 26 da diretiva RED, é estabelecido que “os Estados-Membros deverão procurar garantir que a dimensão combinada dessas zonas é significativa e que contribuem para a realização dos objetivos previstos na Diretiva (UE) 2018/2001”. Este ponto revela o risco latente deste instrumento de gestão territorial – o de se tornar pouco significativo e irrelevante para a aceleração de energias renováveis. A ZERO salienta que as ZAER só serão um instrumento promotor de aceleração, caso haja o caso de negócio da parte dos promotores de energias renováveis. Para tal, as ZAER, tal como definido na diretiva RED III, devem, de forma combinada, totalizar uma dimensão significativa e proporcional às necessidades futuras de energia de fontes renováveis.
Assim, apontamos o facto do critério “dimensão total das ZAER” não estar referido em nenhuma parte do diploma. Nomeadamente sugerimos alterações na alínea a) do n.º 1 do artigo 40.º-C para que se leia: “Designar zonas em terra, nas águas interiores e no mar, sobre as quais exista conhecimento que permita considerar que essas zonas possuem características ambientais suficientemente homogéneas, em que não se espera que a implantação de um tipo ou tipos específicos de fontes de energia renováveis tenha um impacte ambiental significativo, tendo em conta as particularidades da zona escolhida; de forma a garantir que a dimensão combinada dessas zonas seja significativa e que contribuam para a realização das metas nacionais de utilização de energias renováveis”.
Ponto 3 – Servidões e Restrições de Utilidade Pública (SRUP)
Os terrenos contidos nas ZAER ao beneficiarem de privilégios no licenciamento serão naturalmente objeto de especulação imobiliária. Esta especulação será prejudicial à aceleração de implantação de energias renováveis, sendo um fator desmobilizador do investimento dos promotores. Neste sentido, é importante manter as ZAER economicamente interessantes, tanto a nível da sua continuidade como dos valores praticados pelos proprietários. Desta forma, a ZERO acredita que se devem pôr em prática métodos de controlo da especulação e classificar as ZAER como servidões de utilidade pública, tal como se ocorre em projetos de linhas elétricas ou outros. A utilidade pública das ZAER é evidente, não só pela promoção da necessária transição energética como também pela forma holística, estratégica e estruturada como terão que são planeadas – através da realização de uma AAE – e dessa forma deve se permitir que sejam classificadas como servidões de utilidade pública, garantindo que os proprietários são ressarcidos de forma justa.
Ponto 4 – Perigos do deferimento tácito
A ZERO alerta também para o risco de insegurança jurídica decorrente da figura do deferimento tácito. Embora compreenda a intenção de evitar atrasos excessivos, entende que este mecanismo deve ser aplicado apenas após a confirmação de que todos os pareceres técnicos obrigatórios foram devidamente emitidos e que o processo se encontra completo e conforme com as normas em vigor. A ausência de tais garantias poderá resultar em conflitos legais e em perda de confiança pública no sistema de licenciamento. A forma adequada para resolver estes processos será o reforço de capacidades humanas e materiais das entidades administrativas competentes.
Ponto 5 – “Carta Branca” para Isenção em ZAER (Art. 42.º-A)
Nos termos do artigo 16.º-A da diretiva RED, apesar de passarem a não estar sujeitos a Avaliação de Impactes Ambientais (n.º 3), os projetos de energias renováveis a serem implementados em ZAER deverão ser analisados pelas autoridades competentes no sentido de “identificar se algum dos projetos de energias renováveis é altamente suscetível de gerar efeitos adversos imprevistos significativos que não tenham sido identificados durante a avaliação ambiental dos planos que designam as ZAER” (n.º 4). No caso de se identificarem tais impactes, a autoridade competente, nos termos do n.º 5 do artigo 16.º-A da diretiva, deverá apresentar uma justificação fundamentada, que deverá ser disponibilizada ao público, e que culminará num processo de AIA para esse projeto específico. Importa referir que, no que respeita ao processo de AIA, “em caso de circunstâncias justificadas, nomeadamente nos casos em que seja necessário para acelerar a implantação das energias renováveis a fim de alcançar as metas em matéria de clima e energias renováveis, os Estados-Membros podem isentar os projetos de energia eólica e solar fotovoltaica da obrigação de serem submetidos a tais avaliações” (número 5).
Primeiramente, não está previsto, em nenhum ponto no DL proposto, que a justificação para se proceder ou não a AIA em casos específicos seja revelada ao público, tal como disposto na diretiva.
Em segundo lugar, um ponto preocupante e que não vai de encontro ao preconizado na diretiva prende-se com o número 9, do artigo 42.º-A, aditado pelo artigo 3.º do projeto de DL. Este ponto, que visa transpôr o ponto 5 do artigo 16.º A, permite, com devida justificação, isentar os requerentes de apresentar as informações necessárias para se avaliar os impactes adversos imprevistos significativos – o que efetivamente vem, na nossa opinião, distorcer o preconizado na diretiva. Na diretiva, essa isenção, devidamente justificada, nomeadamente por necessidades de alcançar metas nacionais em matéria de clima e energias renováveis, é relativa ao processo de AIA, e não à apresentação de informação prevista no n.º 1 do artigo 42.º-A da proposta de DL. Sendo assim, onde se lê, no n.º 9 do artigo 42.º-A, “podem ser isentos da obrigação prevista no n.º 1 os projetos de energia eólica e solar fotovoltaica”, deveria estar “podem ser isentos da obrigação prevista no n.º 7 os projetos de energia eólica e solar fotovoltaica”.
Ponto 6 – Consulta a autoridade de conservação da natureza e florestas
Tendo em conta que uma das maiores potenciais lacunas da AAE será na deteção e identificação correta de valores ecológicos que não estejam caracterizados, esta informação, potencialmente não cartografada, será uma das principais razões para se identificar “efeitos adversos imprevistos significativos”. Posto isto, a ZERO acredita que a consulta à autoridade de AIA pela DGEG, prevista nos termos do n.º 6 do artigo 42.º-A, não permitirá, por si só, a obtenção deste tipo de informação de forma atualizada e atempada, sem que esta seja complementada por um parecer técnico dado pela autoridade de conservação da natureza e florestas. Desta forma, tendo em conta que será a autoridade com acesso aos dados mais atualizados relativos à presença de valores ecológicos, que na sua natureza podem ser móveis e variáveis no tempo (tal como acontece com alterações na presença de aves de rapina com valor de conservação), a autoridade de conservação da natureza deve igualmente ser incluída no n.º 6 do artigo 42.º-A de forma a despistar liminarmente potenciais impactes em valores ecológicos importantes.
Ponto 7 – Exclusão prematura de áreas potenciais, em sede de Decreto-lei
A ZERO salienta a importância de permitir que, em sede de Avaliação Ambiental Estratégica – tendo em conta que envolve trabalhos exaustivos de auscultação, ponderação e conciliação de interesses de múltiplas entidades envolvidas – se faça a definição mais exaustiva dos critérios de exclusão das ZAER. Posto isto, relativamente ao preconizado no n.º 2, do artigo 40.º-C, defendemos que se reformulem as subalíneas que constam da alínea b). Com alguns destes critérios de exclusão, já incluídos na diretiva RED III, tal como as áreas de Rede Natura 2000, concordamos com a forma taxativa de retirar da consideração para ZAER, no entanto, achamos que critérios de pormenor, tais como a existência de exemplares das espécies protegidas de sobreiro, de azinheira e de azevinho – preconizados na subalínea i) – devem ser consideradas apenas em sede de AAE e não aqui, em sede de Decreto-Lei.
Existirão vários fatores para considerar na conciliação económica, ambiental e social que será realizada no exercício de AAE e de definição das ZAER, pelo que não achamos construtivo que esses exercícios partam de um ponto em que existem já restrições e exclusões demasiado detalhadas no Decreto-Lei, como por exemplo a referida.
Ponto 8 – Múltiplas utilizações de espaço em projetos de energias renováveis
De acordo com a diretiva RED III, nos termos do artigo 1.º no n.º 27, “os Estados-Membros deverão explorar, permitir e favorecer as utilizações múltiplas das zonas identificadas em resultado das medidas de ordenamento do território adotadas”. Embora na alínea a) do n.º 2 do artigo 40º.-C se diga que se deve dar prioridade a uma série de áreas artificiais e edificadas, nomeadamente explorações agrícolas, a ZERO salienta que, quanto a este ponto da diretiva, a presente proposta de DL não regulamenta de forma alguma os projetos de utilizações múltiplas, como por exemplo o agrivoltaico, deixando-se perder uma excelente oportunidade de incentivar este tipo de explorações, quer seja através de incentivos no licenciamento, como permitir um processo mais acelerado, ou na prioridade de obtenção do Título de Reserva de Capacidade (TRC) e de acesso ao Sistema Elétrico Nacional (SEN).
Estes projetos, apesar de mais desafiantes a nível de engenharia, são geralmente menos impactantes a nível ambiental e social e permitem a manutenção da utilização primária dos terrenos, fomentando sinergias benéficas tanto a nível energético como económico e ambiental.
Sendo assim, a ZERO acredita que o DL proposto deverá adicionar cláusulas especiais para este tipo de projetos.
Ponto 9 – Comunidades de energia
A ZERO considera que o diploma deveria reforçar de forma explícita a participação dos cidadãos e das Comunidades de Energia Renovável (CER), prevendo incentivos concretos, mecanismos de capacitação e uma clara articulação com o Plano Nacional para a Promoção do Conhecimento e da Aceitação Pública das Energias Renováveis, que deve incluir ações de sensibilização, apoio técnico e incentivo à criação de projetos comunitários.
A ZERO alerta ainda para a ausência de medidas que simplifiquem efetivamente o licenciamento de pequenas instalações (<100 kW) e para a falta de uma definição jurídica clara e alinhada com a RED III das comunidades de energia, de modo a garantir a sua autonomia e controlo pelos cidadãos. Considera igualmente essencial reforçar a cooperação entre autarquias e comunidades locais, criar programas de formação técnica e capacitação, e assegurar uma plataforma pública de dados energéticos interoperável e transparente, que permita monitorizar e avaliar, entre outros elementos, o contributo das CER para a descarbonização. Embora reconheça avanços no regime de Garantias de Origem e na contabilização diferenciada da produção de energia comunitária, a ZERO defende que o diploma ainda está aquém das exigências europeias de justiça climática e participação democrática. Para a associação, é indispensável que a transposição da RED III coloque os cidadãos no centro da transição energética, garantindo que esta seja rápida, justa e ambientalmente responsável.
Ponto 10 – Plano Nacional para a Promoção do Conhecimento e da Aceitação Pública das Energias Renováveis
A ZERO reconhece a relevância estratégica do Plano Nacional para a Promoção do Conhecimento e da Aceitação Pública das Energias Renováveis, disposto no Artigo 6.º do projeto de DL em análise, como instrumento essencial para garantir uma transição energética justa, informada e participada. Num contexto de aceleração da implementação de projetos de energia renovável — particularmente solar e eólica — o aumento da aceitação social constitui uma condição crítica de sucesso para o cumprimento das metas do PNEC 2030 e a Neutralidade Climática em 2045. Observamos recorrentemente um aumento significativo de sentimentos de rejeição e receio perante projetos centralizados de renováveis por parte das populações, de norte a sul do país. Este sentimento, fomentado pelas más práticas na falta de transparência e sensibilização recorrentes nos últimos anos, e que se traduz frequentemente em queixas formais, mobilização civil ou até litigância, é uma verdadeira ameaça latente para se atingirem as metas nacionais. Estes sentimentos e movimentos não deverão ser subvalorizados pelos decisores políticos e pelos promotores e por isso apelamos a que se tirem as lições aprendidas dos mecanismos existentes de participação pública (como os portais participa e consultalex) e se implementem mecanismos que permitam o envolvimento das populações desde o início do processo de planeamento, sejam intuitivos, de fácil utilização, que obtenham recursos dedicados para manutenção informática e apoio ao utilizador e que, acima de tudo, permitam uma auscultação com consequências direta nos projetos.
Posto isto, a ZERO acredita que é fundamental que, aqui em sede de Decreto-Lei, sejam definidos e especificados métodos concretos para a participação pública, nomeadamente que se defina um portal informático que permita a obtenção de informação atualizada sobre os projetos que não só entrem em fase de licenciamento nas ZAER, como também fora delas, incluindo os projetos sujeitos e não sujeitos a AIA. Esta informação atualizada sobre os projetos permitiria uma maior monitorização por parte das entidades públicas e sociedade civil dos potenciais efeitos negativos e positivos da implantação em ZAER.
A ZERO saúda a inclusão explícita de mecanismos de comunicação e envolvimento com comunidades locais, parceiros sociais e autarquias, tal como a promoção de campanhas de sensibilização e informação como um passo relevante para combater a desinformação e aumentar a literacia energética da população. Esta abordagem contribui para reforçar a transparência dos processos de licenciamento, reduzir conflitos sociais associados à instalação de projetos renováveis, e promover modelos de governação energética mais democráticos e inclusivos. No entanto, apontamos que não só não fica claramente explicitada a importância de uma participação atempada das populações em fases iniciais dos licenciamentos de projetos de energia renovável, como também não se dá o devido relevo a residentes nas zonas circundantes aos projetos, nem aos setores económicos mais afetados. Desta forma, sugerimos que se acrescente à alínea a), no artigo 6.º, “A criação de canais de comunicação intuitivos, de fácil utilização e recorrentes com comunidades e organizações locais, incluindo os parceiros sociais e autoridades locais pertinentes, e em especial, os residentes nas áreas circundantes aos projetos e os setores económicos mais afetados com os mesmos”. Igualmente sugerimos que se altere a alínea b), do mesmo artigo, para: “Medidas destinadas a facilitar o envolvimento significativo, a participação ativa e a dotação de capacidade de influência das comunidades afetadas pelos projetos desde as fases iniciais do licenciamento”.
A inclusão de mecanismos de mitigação e compensação revela uma preocupação legítima com a proteção territorial e ambiental. A ZERO entende que estes mecanismos devem incluir benefícios tangíveis para as comunidades afetadas, nomeadamente redução de custos energéticos locais, participação das comunidades em sociedades de energia, propriedade partilhada de parques renováveis, investimento em infraestruturas sustentáveis, e a criação de fundos comunitários de energia. Desta forma, sugerimos que se especifique as populações locais como os beneficiários principais dos eventuais mecanismos criados, alterando a alínea d) do artigo 6.º para: “A criação de eventuais mecanismos de mitigação e compensação de impactes para com as entidades locais mais afetadas negativamente”.
Embora o plano preveja o envolvimento significativo e a participação ativa, não define quais os instrumentos específicos (como consultas públicas obrigatórias, painéis de cidadãos, orçamentos participativos energéticos, etc.). A ZERO considera essencial que o plano vá além da mera “informação” e assegure participação efetiva e com impacto real nas decisões, de forma a evitar o risco de se tornar uma mera diretiva “pro forma” sem poder vinculativo.
O prazo de 90 dias para a elaboração do plano é manifestamente curto para assegurar consultas amplas, robustas e representativas. Além disso, não é referido que entidade acompanhará a implementação e monitorização do mesmo — um vazio institucional que pode comprometer a eficácia das medidas.
A ZERO alerta ainda para a necessidade de articular este plano com os instrumentos de planeamento territorial e ambiental, evitando que a promoção da aceitação pública seja usada para legitimar projetos mal localizados ou com impactes ambientais significativos.
Ponto 11 – nomenclatura ZAER vs AAR
Tendo em conta que será realizada uma Avaliação Ambiental Estratégica do Plano Setorial das Área de Aceleração de Energia Renovável (PSAAER), cujo âmbito se prende com a identificação de ZAER onshore, esta excluirá portanto zonas marítimas, uma vez que estas já foram objeto de uma outra AAE que culminou na criação do Plano de Afetação para as Energias Renováveis Offshore, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2025, de 7 de fevereiro.
Desta forma, surge a necessidade de se definirem claramente a nomenclatura a aplicar neste quadro, nomeadamente a definição de “áreas de aceleração de energias renováveis”. A ZERO recomenda que estas definições sejam claras e clarificadas no diploma proposto, para evitar futuras más interpretações. Na nossa ótica, as AAER, para as quais se irá realizar uma AAE e criação de plano setorial, tratam-se de ZAER de âmbito terrestre, pelo que solicitamos que essa mesma definição seja introduzida aqui neste diploma, quer seja definindo AAER, quer definindo as ZAERT (ZAER Terrestres).
Ponto 12 – Elaboração e acompanhamento dos programas setoriais
O Artigo 40º D no seu nº 5 prevê a composição da comissão consultiva que deverá elaborar, acompanhar e rever os programas setoriais que definem as ZAER, não estando estabelecida a obrigatoriedade das Organizações Não Governamentais do Ambiente estarem representadas nas mesmas o que na opinião da ZERO deve ser corrigido de modo a permitir que a elaboração, a execução e a revisão destes programas beneficiem do envolvimento de organizações cuja atividade e conhecimento contribuirá para dar maior coerência aos mesmos
Conclusões e sentido do parecer
Em conclusão, a ZERO considera que o Decreto-Lei 147/XXV/2025 representa um avanço significativo na transposição da Diretiva RED III, ao introduzir mecanismos de planeamento e licenciamento mais ágeis e à escala do território nacional. Contudo, é essencial garantir que a aceleração administrativa não ocorra à custa da proteção ambiental e da confiança pública. O diploma deve ser complementado com regras mais rigorosas de monitorização, transparência e participação, assegurando uma transição energética que seja não apenas rápida, mas também justa e ambientalmente sustentável.